我国广大农村居民和城镇非正规就业人口没有稳定单位依靠，多数属于中低收入群体，在历史上长期缺乏基本养老保障，为这一庞大群体提供养老保障的历程较为曲折。 1986年试点、1999年被叫停的“老农保”表明，仅依靠个人缴费，养老保险难以全面覆盖这部分人群。
