《中华人民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十二章建设用地使用权，第三百五十八条：“建设用地使用权期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依据本法第二百四十三条的规定对该土地上的房屋以及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”。

本条是关于国家因公共利益提前收回建设用地使用权的规定。

本条基本承袭《物权法》第一百四十八条所作“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依据本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”的规定，只是把“期间”改为了“期限”,并根据《民法典》的规定把所依据的法律条文的序号作了调整。

王利明教授认为，未来民法典应该删除现行《物权法》第一百四十八条规定的建设用地使用权提前收回制度。主要理由在于：一方面，即使出于公共利益的需要，要收回建设用地使用权，也应当通过征收程序进行，而不能简单地通过提前收回的方式任意收回，而不给予土地使用权人必要补偿。另一方面，权利人是通过出让合同取得建设用地使用权，允许政府提前收回，就给予了地方政府基于公共利益需要任意解除合同的权利，这虽然有利于维护公共利益，但由于该制度给予地方政府过大的权力，该权力一旦被滥用，就会损害建设用地使用权人的合法权益。王利明：《我国民法典物权编的修改与完善》,载《清华法学》2018年第2期。

《土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；(二)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；(三)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

本条是关于建设用地使用权提前收回及其补偿的规定。根据《土地管理法》第五十八条规定，有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并给权利人适当的补偿。

本条与《土地管理法》第五十八条相衔接，明确建设用地使用权提前收回的条件。根据本条，在提前收回的补偿标准上，建设用地之上的房屋及其他不动产可以依据本法第二百四十三条规定获得补偿，并退还相应的出让金。这就为建设用地使用权人、房屋等不动产所有人获得相应补偿提供了更为细致的法律规定。这一规定既有利于防止政府和国土资源主管部门滥用土地所有权，随意收回建设用地，又保障建设用地使用权人在建设用地使用权被提前收回的情况下，能够获得公平、合理的补偿。

从法律性质上看，提前收回建设用地使用权可以演绎为作为土地所有权行使主体的地方政府或国土资源行政部门因公共利益的需要，行使终止权终止建设用地使用权的行为。从物权法的体系来看，它与征收存在着明显差异。

收回和征收的差异表现在：第一，从立法原意来看，我国法律中的征收客体仅限于财产所有权，财产使用权不能成为征收的客体。第二，从法条文义来看，“建设用地使用权提前收回”与“征收”并非同一制度。第三，从规范体系来看，将建设用地使用权的“提前收回”理解为“征收”,会导致现行法的规则体系出现逻辑矛盾。

本条规范的对象为地方政府或自然资源主管部门，即土地所有权的行使主体提前收回建设用地使用权的行为。其涵盖了两个方面的内容：一是通过公共利益的认定，厘定自然资源主管部门权利(终止权)行使的条件；二是通过适当的补偿标准，妥善地保护建设用地使用权人的合法权益。

（一）因公共利益提前收回的法律性质

准确界定本条规定的“提前收回”的法律性质，对于进一步厘清相应的法律程序及补偿规则，均具有重要意义。对此目前理论和实践中尚存争议。

一是征收说，认为由于因公共利益提前收回建设用地使用权，等于是在权利人非自愿的情形下放弃权利，其结果是使权利人不仅没有能够完全按照权利设立时的期限继续使用土地，同时对地上房屋等不动产也不能继续拥有。因此，提前收回建设用地使用权的行为，不仅使权利人丧失继续使用土地的权利，也强行剥夺了其地上财产权。虽然对建设用地使用权的收回从法律概念上不同于对土地的征收，但对地上财产权的剥夺实质上是一种国家对单位或个人财产的征收行为。

二是区分说，首先认为对于建设用地上的房屋及其他不动产，应当依据征收的规定给予补偿，有关征收的规定是补偿的依据。其次认为对于房屋所占用的建设用地，不适用征收的规定。征收是国家把集体所有的土地和单位、个人的不动产变为国有的财产，是一种改变所有权的法律行为。我国城市的土地属于国家所有，建设用地使用权人取得的是对土地使用的权利，国家收回本来就属于自己的建设用地，不适用有关征收的规定。此外还有解除出让合同说、建设用地使用权终止说等。

我们倾向于征收说，主要理由是：第一，保障私有财产或私有财产权不受侵犯，是现代法治的基本原则，为公共利益的需要，依法定程序征收私有财产，只是这项原则的一种例外。《宪法》第十三条关于私有财产不受侵犯、可依法对私有财产实行征收的规定，即是对上述原则与例外的统一确认。

建设用地使用权作为一类重要的不动产用益物权，也是权利人的一类重要的私有财产权利，任何单位和个人不得侵犯，所有权人也不得任意干涉其行使权利。而本条规定的提前收回制度在结果上确实会造成对权利人建设用地使用权的剥夺或侵犯，而《宪法》规定公民的私有财产不受侵犯，国家只有为了公共利益的需要，才可以依法对其私有财产实行征收，故提前收回建设用地使用权只有在征收的范畴内才能找到其正当性依据。

第二，本法在总则编中的第一百一十七条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。其中不动产是否仅指所有权，还是包括所有权与不动产他物权，在文义解释上存在争议空间，但结合《宪法》第十三条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的规定，上述不动产所有权及用益物权等均为私有财产，当然可作为征收对象。

第三，根据本法所确定的房地权属一致及处分一体的规则，在征收建设用地使用权上的建筑物时，建设用地使用权应一并征收，对此《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。因征收单位或个人的房屋的主要目的之一便是收回相应房屋所占用的土地，即通过“征房”的手段实现“征地”的目的，若对房屋征收与土地收回作两种性质的解释，既不符合房地一致的原则，也会对房屋所有权人的利益造成不当损害。

（二）提前收回的事由：公共利益的判定

本条使用了“公共利益”的概念，意在保护受让人的建设用地使用权，规范政府或其自然资源主管部门的提前收回行为。但是“公共利益”如同“普罗透斯”的脸，呈现出更高程度的不确定性。

为了消除这种不确定性，我国现行法律对“公共利益”采用了具体列举的方式，如《信托法》第六十条规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：(一)救济贫困；(二)救助灾民；(三)扶助残疾人；(四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；(五)发展医疗卫生事业；(六)发展环境保护事业，维护生态环境；(七)发展其他社会公益事业。”

《公益事业捐赠法》第三条规定：“本法所称公益事业是指非营利的下列事项：(一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；(二)教育、科学、文化、卫生、体育事业；(三)环境保护、社会公共设施建设；(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。”

考虑到在征收时，为限制政府的自由裁量权，防止其以公共利益为名行商业开发之实，需要在征收的特别法中设立比较具体明确的判断标准。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(一)国防和外交的需要；(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

2019年在修订《土地管理法》过程中，为适应工业化城镇化的快速推进的现实需求，解决土地征收过程中的体制性机制性矛盾，立法机关在总结试点经验的基础上，在改革土地征收制度方面作出了多项重大突破，其中就包括首次对土地征收的公共利益进行明确界定，缩小土地征收范围，且在对公共利益的界定是采折中主义，既不纯粹列举，也不单独概括，二者相加，亦称例示法。

其增加的第四十五条第一款规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：(一)军事和外交需要用地的；(二)由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；(四)由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；(五)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；(六)法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。”

这些规定采用了“开放列举+兜底”的模式，具有很强的指向性。故此，《民法典》第三百五十八条对“公共利益”的认定宜类型化为国防、国家安全的需要、国家机关及其他公权力组织办公用房的需要、城镇基础设施建设的需要、建设社会公益事业的需要、环境保护的需要、国家重点扶持的能源以及交通水利等项目的用地需要、保障性住房和政策性住房建设的需要，等等。

对公共利益的判定需要满足主体要件和程序要件。

其一，需符合一定的主体要件。在建设用地使用权提前收回的场合，权利主体主要是地方政府及其自然资源主管部门。2019年修订的《土地管理法》第五十八条规定了公共利益认定的主体要件，即“有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”。

其二，需履行报批程序。政府以公共利益的名义行为时，必须遵循严格的程序，以程序的正当性、合法性初步表征行政行为的正当性、合法性。

具体到建设用地使用权提前收回的场合，需要履行报批程序，经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。

（三）权利人的救济：补偿的具体标准

建设用地使用权因公共利益被提前收回，从建设用地使用权人的角度，系其建设用地使用权消灭或终止，从所有权人的角度，建设用地使用权一旦因公共利益的需要被国家取得，其即刻被国有土地所有权所吸收，或建设用地使用权因与土地所有权混同而完全消灭，土地所有权与此同时恢复其圆满状态。

根据房地权属一致和处分一体的原则，若建设用地上存在房屋等建筑物，则将因建设用地使用权的提前收回而随同为国家取得，显然是一种严重损害私人所有权的行为，依《宪法》第十三条所作“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定，法律必须为损害建设用地使用权人的房屋及其他不动产的行为，确立正当性根据。为此，应当依据本法第二百四十三条关于征收的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，即：“征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”

就建设用地使用权本身而言，因公共利益被提前收回而消灭，因权利人在此过程中并无过错，被强制性损害一定期限内占有使用土地等权利，而国家获得完整的重新开发、利用土地的权利，因此，应由国家对原建设用地使用权人给予一定补偿，才符合公平原则，也符合宪法基本精神。但关于具体的补偿标准，目前法律规定之间尚存不一致之处。

我国现行法律对国家基于公共利益提前收回的建设用地使用权作出了三种不同的规定：

其一，《土地管理法》第五十八条第二款规定给予建设用地使用权人“适当补偿”；

其二，《城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”，根据实际年限和开发土地的实际情况给予建设用地使用权人相应的补偿；

其三，《物权法》第一百四十八条和《民法典》第三百五十八条则为依据征收规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

从内容上看，相较于前两者而言，《物权法》第一百四十八条和《民法典》第三百五十八条对提前收回的标准作了更为细致的规定。

本条规定的“退还相应的出让金”颇具迷惑性，以至于有的学者和法院据此认为就建设用地使用权的提前收回，若不存在房屋及其他不动产，仅需退还剩余期限的出让金即可。这给理论和实践带来了诸多难题，有的学者认为，“提前收回建设用地使用权时，‘退还相应的出让金’，实际上是把土地使用权出让金当成了提前(一次性)支付给土地出让方的租金，把建设用地使用权人与国有土地出让人之间的法律关系看作了一种土地租赁合同关系，把建设用地使用权视为了一种土地租赁权。

很显然，这种法律思维既严重背离了《物权法》将建设用地使用权规定为一种独立的用益物权的客观事实，又与1988年4月12日公布施行的《宪法修正案》第二条规定的‘土地的使用权可以依照法律的规定转让’、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》确立的土地使用权出让与转让制度格格不入”。

“退还相应的出让金”规定本身不应排斥建设用地使用权人根据实际投入和年限获得相应的补偿。2008年国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《国有建设用地使用权出让合同》第二十条明确规定：“在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。”建设用地使用权提前收回应给予权利人相应补偿，并退还相应的土地出让金。

地方政府自然资源主管部门主张提前收回建设用地使用权的，需要提供证据证明收回的事由为公共利益的某项具体类型，还应提供证据证明自己的主体适格，并且已经履行法定的程序。对于建设用地使用权人而言，主要围绕着收回主体不适格、收回程序违法以及收回的事由不合法等方面提供证据。

审判实践中应注意的问题

第一，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法提前收回建设用地使用权，但应当遵循法定的程序和步骤并应依法及时解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则，在补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。相关政府部门未进行补偿即提前收回土地的，属于违反法定程序，行政行为应被撤销或确认违法。

第二，因公共利益需要使用土地提前收回以出让方式设立的建设用地使用权的，当事人依据《土地管理法》第五十八条第二款、《城市房地产管理法》第二十条中的相关规定，请求相关政府按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以公平合理补偿的，法院可予以支持；因行政补偿决定违法造成逾期支付补偿款的，人民法院可以根据当事人的实际损失等情况，判决其承担逾期支付补偿款期间的同期银行利息损失。此外，因法定原因无偿收回划拨建设用地使用权的，应对其地上建筑物等予以适当补偿，未造成地上建筑物等损失的，无需给予补偿。