《中华人民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十一章土地承包经营权，第三百三十七条：“承包期内发包人不得收回承包地。法律另有规定的，依照其规定”。

本条是关于承包期内不得收回承包地的规定。

《物权法》第一百三十一条规定：“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。”本条继承了《物权法》第一百三十一条的规定，略有修改。

对于集体经济组织、村委会、乡镇政府因税费负担的交纳而强制收回承包地的现象，中央早已发文强调在此种情况下，不能强制收回农民的承包地。

2004年4月30日发布的《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》明确指出：坚决纠正对欠缴税费或土地抛荒的农户收回承包地。“要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地，如农户要求继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已经发包给本集体经济组织以外人员，应修订合同，将土地重新承包给原承包农户；如已分配给本集体经济组织成员，可在机动地中予以解决，没有机动地的，要帮助农户通过土地流转，获得耕地。”

2002年的《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”

第五十五条(2018年的《农村土地承包法》第五十八条)规定：“承包合同中违背承包方意愿或者违反法律、行政法规有关不得收回、调整承包地等强制性规定的约定无效。”该条要求承包合同不得违反法律、行政法规，约定可以收回、调整承包地，这一规定限制了集体共有人意思自治的空间，强化了土地承包经营权的效力。

2005年的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》“法释〔2005〕6号”第五条，再次强调在家庭承包纠纷中，承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反《农村土地承包法》第二十六条、第二十七条、第三十条、第三十五条规定的，应当认定该约定无效，进一步限制了集体共有人或者集体所有权代主体收回、调整承包地。

2018年修正后的《农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”

针对妇女等特殊群体的土地承包经营权保护，2002年通过的《农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”2018年12月修正后，这一规定调整为第三十一条，但内容未变。

发包方收回承包地会导致集体土地所有权与农民的土地承包经营权之间发生冲突，会最终导致农民的土地承包经营权消灭，而集体土地所有权恢复对农地的全面支配状态。因此，集体能否收回承包地也是集体土地所有权与农民的土地承包经营权关系的重要方面。

本条规范的目的是保障农民的土地承包经营权，全面限制发包方收回承包地。由于土地承包经营权是对集体土地所有权进行全面限制的土地物权，集体土地所有权只能在受到土地承包经营权限制的范围内行使，因此，集体土地所有权人及其代行主体不能以其享有集体土地所有权为依据排斥农民个体的土地承包经营权。

本条是非完全法条。本条规范的前半段规定“承包期内发包人不得收回承包地”。后半段是例外性规定“法律另有规定的，依照其规定”。

虽然《农村土地承包法》第二十七条中有“发包方依法收回承包地”的表述，但是目前《民法典》和《农村土地承包法》的条文中并没有对发包方可以收回承包地的法定事由进行明确规定。相反，《农村土地承包法》还在相关法律条文中列举了发包方不得收回承包地的具体情形(如第三十一条)。

2002年的《农村土地承包法》第二十六条曾赋权发包方在特定条件下收回承包地，但2018年修正后，这一规定已经被修改。因此，本条后半段“法律另有规定的，依照其规定”，仍有待相关法律作出规定。

“承包期内发包人不得收回承包地”的规定属于法律的强制性规定，违反该项规定的行为无效。对此，2005年的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》“法释〔2005〕6号”第五条和《农村土地承包法》第五十八条作了规定。

发包方违反本条及《农村土地承包法》的规定收回承包地，需要按照《民法典》《农村土地承包法》承担相应的法律责任。在土地承包经营权人的承包地被收回时，土地承包经营权人享有要求返还承包地、赔偿损失等方面的请求权。

2005年的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》“法释〔2005〕6号”第六条规定：“因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：(一)发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；(二)发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。前款第(二)项所称的第三人，请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。”

现实中发生的集体强制性收回土地承包经营权的案例，主要有如下几种情形：

第一，集体通常会把果树、鱼塘或者林地等土地或者水面大规模地或者以较低的承包费承包给集体成员或者非集体成员使用。

最初，这些土地与水面的收益较低，但是后来经过集体成员或者非集体成员的使用，收益有了很大的提高。集体成员或者村委会希望获得更多的土地承包费而收回土地承包经营权。在司法实践中，这种案例与纠纷曾经非常多见，法院最初一般通过要求继续履行合同的方式来对土地承包经营权人进行救济；在土地承包经营权的物权属性被司法实践部门普遍认可以后，法院一般会采取认可土地承包经营权人的物权请求权的方式，来排除集体对农民个人的土地承包经营权的干涉。目前随着土地承包经营权的物权属性被充分认识，这一类纠纷已经大为减少。

第二，发包方以承包人欠交承包款为由而终止承包合同，继而收回承包经营权。

2006年以前，集体经济组织、村委会一般会将农业税、“三提五统”等税费负担以及其他负担分摊到承包地之上，农民会因为农业经营收入较低，而出现欠缴承包费的现象。在这种情况下，有些集体经济组织、村委会、乡镇政府会强迫农民交纳承包费。若农民无法交纳承包费，集体经济组织、村委会、乡镇政府会强制收回承包地，将承包地交给有能力负担承包费的农民个体耕种。随着农业税、“三提五统”等税费负担的废除，农民抛荒土地现象减少，集体因农民无法交纳承包费而强制收回承包地导致的集体地权与农民地权的冲突也随之得到了解决。

第三，实践中还曾存在一种情况是集体以农民将承包地撂荒为由，而收回农民的承包地。

在我国农地资源是一种稀缺性的资源，在这种情况下承包经营权人是否负有必须使用承包地的义务呢？

历史地看，农地撂荒与农地上税费负担、农地的相对收益较低有关。受到天灾与市场条件等各种因素的影响，经常会出现农地产出不足以交纳税费负担，甚至不足以弥补农民对农业的基本投入的情况。在土地承包经营权成为农民的负财产的情况下，农民艰难而相对理性的选择是撂荒，甚至是彻底离开农村而外出谋生。集体为了保证农村的各项税费负担得到落实通常会将农民的承包地收回，而重新发包给其他人。

《土地管理法》曾明确规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。但，土地应当是农民的一项财产而不应当是农民的负担。土地承包经营权相当于所有权的属性与中国的现实情况决定了不能将撂荒作为消灭农民土地承包经营权的理由，对此国务院办公厅2004年发布的《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》第四条规定：“任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已经收回的要立即纠正，予以退还。”这一规定无疑是正确的。

2019年修正的《土地管理法》已经明确将原《土地管理法》的相关规定废除。“强制所有权人利用其财产，是对所有权人对物的使用与收益权能的损害，因为，不使用和不获得收益，也是对物进行使用和收益的方式。”

在农民税费负担消除之后，出现了很多因撂荒而被收回承包地的农民重新要求获得原承包地的诉讼。考虑到现实状况，可以将集体收回承包地再次承包的行为认定为一个设定物权性土地经营权或者农地租赁行为，这一行为不应当达到排斥原承包经营权人的效力，但是可以临时使用土地，达到最大限度发挥农地作用的目的。目前这一现象已经因农村税费负担的消除而基本消失。现在村委会一般通过一事一议的方式筹集公共建设的资金，而不再采取直接收取超额承包费的方式。当前在家庭承包经营中，农民已经不需要交纳承包费或者仅仅交纳非常少的承包费。这些承包费不是地租，大部分是集体土地所有权代行主体管理集体土地的必要费用或者是集体成员共同决定从集体土地上提取的交由代行主体代为保管、使用的土地收益。

第四，农民迁出该村庄，特别是迁入城镇甚至是迁到设区的市成为取得城镇户口的市民，集体收回农民的土地承包经营权。

在农村土地承包经营的实践中，经常会出现集体因农民迁出该村庄而认为农民已经不是该集体的成员，而收回农民承包地的现象。在这里存在着一个集体成员资格的认定与土地承包经营权的保有问题，即一个因为各种原因离开一个特定的地域的人是否还是该集体的成员，是否还能够继续享有其土地承包经营权的问题。

土地承包经营权是独立于集体土地所有权而存在的土地物权，正如公民对房屋的所有权不应当因为公民的迁徙而发生得丧变动一样，农民在地域上的移动与居所的变动也不应该成为强制消灭其财产权的理由。户籍是对公民迁徙与居住状况的记载，不能作为一个取消公民财产权的依据。

在实践中，承包地被收回者通常是出嫁女、外出就学的学生、服兵役人员、外出打工者以及其他户籍发生变动或者因其他原因而离开该村落的人。我们认为，对于上述人员已经取得的承包经营权应当依法进行保护，因上述原因而离开该村落的人只要没有转让自己的承包经营权就依然是承包经营权人，就仍然是该集体的成员。

《农村土地承包法》第三十一条突出强调了保护妇女已经取得的承包经营权，有其现实意义，同样也应当适用于其他已经取得承包经营权的农村村民：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”但是该规定依然存在不足，没有对在新居住地已经取得承包经营权的结婚妇女、离婚或者丧偶妇女的原承包地经营权的保留问题作出明确说明，笔者认为，在这种情况下也不能收回承包地，而应由该妇女自由流转其承包经营权。

第五，承包方改变承包地的农业用途或者破坏承包地的地力的，发包方收回承包地而导致的集体地权与农民土地承包经营权之间的冲突。

土地承包经营权所负有的社会义务以及公法对其的限制，使得承包经营权人负有维持承包地的农业用途并不得破坏承包地的义务，但是，这同样不足以构成发包方收回承包地的理由，其只是发包方依法追究承包方的民事赔偿责任以及国家土地管理部门及其他相关部门依法追究承包人的行政与刑事法律责任的依据。

第六，在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，承包方不交回承包地，发包方收回承包的耕地和草地问题。

2002年的《农村土地承包法》第二十六条的规定基本上符合物权法的基本原理，但是也存在一定的缺陷。其第二十六条第一款原则上规定“承包期内，发包方不得收回承包地”，第二款允许迁入小城镇落户的农民自由决定是否交回承包经营权，但是该条第三款却规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”，这实际上赋予了发包方一定的收回承包经营权的权利。

对于法律何以这样规定，全国人大法律委员会关于《农村土地承包法(草案)》修改情况的汇报中指出：“对于全家进城落户的，它们已经不属于农村集体经济组织的成员，不宜再享有在农村作为农业生产生活基本保障的土地承包经营权，应当交回承包地，让留在农村的农民有较多的土地耕种，这样较为合理。”该汇报说明两点因素是迁入设区的市的农民需交回承包地的最主要的原因：第一，迁入设区的市的农民失去集体经济组织成员的成员资格；第二，土地承包经营权是农业生产者的基本生活保障，而不是对市民的基本保障，让留在农村的农民有较多的土地，更加合理。

我们认为，上述理由并不能完全成立。

首先，土地承包经营权是对集体土地所有权进行全面限制的物权，它应当优先于集体土地所有权而实现利益，而不是集体土地所有权通过行使而使土地承包经营权消灭。

其次，就集体成员资格而言，享有土地承包经营权就表明他是集体的成员，户籍的变动并不必然标志着成员资格的丧失。允许集体收回迁入市区农民的土地承包经营权的思维中带有通过户籍与社会保障双重因素来判断农民集体成员资格有无的考量。取得城镇的户籍与社会保障则丧失成员资格，这是以户籍与社会保障双重因素的考量来判断成员资格的取得。法律规定的农民迁入小城镇，集体不能收回承包经营权已经表明户籍不能完全作为判定成员资格存在标准。那么再加上社会保障因素是否就可以成为剥夺农民土地承包经营权的依据呢？向农民提供社会保障是政府应当承担的一项社会保障法领域内的义务，不应当是直接产生民法权利消灭后果的法律事实。

再次，土地承包经营权对于农民个体而言，具有生产资料功能、生活保障功能以及财产权功能。发包方强制收回承包地实际上是允许集体强制性剥夺农民个体的承包经营权，因为承包方因提高土地生产能力而获得补偿显然无法与对土地承包经营权的补偿同日而语。土地承包经营权作为一项财产就意味着承包经营权人可以通过这一财产获得一定收益，不能以满足其他农民的生活保障功能为由而剥夺公民的财产。随着农村社会保障制度的建立，城市居民与农村居民在社会保障方面的巨大差距将会缩小，甚至会逐步消失，法律必须考虑这一趋势。土地的不动产特性使其必然会留在农村，迁入市区的农民只要流转承包地就可以达到既满足自己对资金的需求，又满足农村居民对土地需求的双重效果。

最后，农村居民转为城市居民是中国城市化与现代化发展中的一个重要趋势，而农民进入城市后也会需要资金，保留农民的土地承包经营权并允许其依法流转，可以为其在城市中生活筹集必要的资金。迁入小城镇和迁入设区的市的农民在土地承包经营权保有方面存在完全对立的差异，这虽然是考虑到了当前社会保障与就业机会在小城镇与设区的市之间的差异，但并没有考虑到中国城乡之间的未来发展的变化与农民土地承包权利之间的平等。因此，这一规定既不符合物权法的基本法理，也不符合统筹城乡发展的要求，应当修改取消。

我国有2.7亿进城务工农民，其中离土离乡在外务工的农民工有1.68亿。针对进城务工农民工土地承包经营权的保护问题，2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。”

2018年修正的《农村土地承包法》对原第二十六条的规定进行了修改，发包方依据该条文原来拥有的收回承包地的权利已经被废止。其规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”

城农户能否保留土地承包经营权，成为亿万农民所关注的焦点。为了维护进城落户农民的土地承包权益，推进城镇化发展，2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中便明确指出，现阶段不得以退出土地承包经营权、使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的三个条件。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》规定“不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》再次强调和指出：“将进城落户农业转移人口全部纳入城镇住房保障体系”，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。”

《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》指出：“依法保护进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权和返乡创业农民工合法权益。着力保护在城市生活农民工子女的受教育权、人身安全和人格尊严，让农民工既入得了城、扎得下根，又回得了村、稳得住心。”

2018年《农村土地承包法》修改时也明确规定：“国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”这样一方面是推进城市化发展的需要，另一方面是保障农民利益和农村稳定的需要。《民法典》本条规定的核心内容是承包期内不得随意收回农民的承包地，允许承包农户设立、流转土地经营权，使广大农民真正地感到土地承包经营权是有切实保障的。同时，为有效利用土地资源，在承包期内，引导支持进城落户的农户按照自愿有偿原则，依法将土地承包经营权转让给本集体经济组织其他农户，或者自愿有偿地将承包地交回发包方，鼓励其流转土地经营权。