汉灵帝以前的东汉地方行政为郡县两级制度，与郡享有同等地方权力的为“国”，由皇室子嗣继承封国。东汉共有封国大小三十几个，自汉武帝“推恩令”之后，王国的权力越来越小，到东汉后期，王国成员除只享受封邑食禄，基本没有其他实权。王国的最高权力长官为“相”，“相”由中央直接任命，代理藩王管理封国一切事物。如《三国演义》中东汉末年讨董十八路诸侯中的“济北相”鲍信，就是济北国最高行政长官。 “郡”与“国”同为东汉一级行政区， 郡国共有105个。“郡”的最高行政长官称“太守”，由中央直接任命管理各郡一切政务。“太守”与“相”享有同等权力和义务。每“郡”下辖几个到几十个县不等。 东汉十三州为司隶校尉部、豫州、兖州、青州、徐州、冀州、荆州、扬州、益州、凉州、并州、幽州、交州。在汉灵帝以前，“州”只是监察区名，并无实际意义上的地方权力。“州”的最高权力长官为“刺史”，负责监察其属下郡、国、县的长官行为，拥有弹劾和检举权力，等于现在的纪检委。汉灵帝以前的“刺史”食禄只有几百石，远低于县令品秩。 东汉末年爆发“黄巾起义，朝廷为组织有效力量镇压，委任朝中重臣出任“刺史”，并将部分刺史升为“州牧”，“刺史”与“州牧”被授权统一掌管各州一切军政大权，一时间，东汉群雄割据，天下大乱。
