2026年10月23日，中央党校学报刊发郑功成团队1.5万字论文，指出城镇职工养老金月均3900元、城乡居民仅276元，差距达14倍，建议大幅提高农民基础养老金以补偿历史亏欠

。

3900元/月

城镇职工养老金月人均支出（2025年）

276元/月

城乡居民养老金月人均支出（2025年）

14倍

两套制度的待遇差距倍数

1.8亿+

城乡居民养老保险领取人数

这篇论文是什么、不是什么

它是

中央党校学报第5期刊发的学术建言，作者郑功成为中国社会保障学会会长，论文带有咨政指向

它不是

已出台的正式政策文件。从学术建言到政策落地，还需经过调研论证和部门决策流程

3900元 vs 276元：差距怎么来的

城镇职工基本养老保险

3900元/月

单位+个人按月缴费，缴费基数高、年限长，资金池积累充足

城乡居民基本养老保险

276元/月

个人自主选档缴费+政府补贴，2009年才起步试点，缴费基数低

两组数字对应的是

两套完全不同的制度

，缴费规则、资金来源、计算方式从一开始就不同

。城乡居民养老保险的参保人中，农民占比超过七成

，老一辈农民过去没有参保渠道，个人账户几乎为空，到手金额主要依靠基础养老金。

论文核心论证："历史亏欠"从何说起

1

工农业"剪刀差"输血工业

农产品长期低价收购、工业品高价回流，差额沉淀为工业原始资本

2

义务工筑起基础设施

修水库、筑公路、开垦农田，大量劳动力以义务工方式投入，报酬微薄或无货币报酬

3

贡献未折算为养老权益

城镇职工制度建立前的工龄可"视同缴费"，农民的集体劳动和公粮缴纳从未被计入社保年限

基础养老金提标轨迹

全国城乡居民基础养老金最低标准，数据来源：政府工作报告及人社部公开信息

。2024—2026年连续三年每年+20元，进入"小步快跑"阶段。

论文提出的三条改革思路

提低——大幅提高农民基础养老金

：对老一代农民分年龄段加码，年龄越大增幅越大；资金来源为专项财政投入和划拨国有资产

抑高——缩小制度内部待遇差距

：机关事业单位养老金替代率超80%，企业职工仅约50%，建议逐步统一到同等水平

共济——强化公共养老金互助属性

：让社保再分配真正实现"削峰填谷"，回归制度本义

时间脉络

2026年10月23日

党校学报刊发重磅论文

郑功成、冯梦龙1.5万字长文发表于学报第5期，明确提出"补偿历史亏欠"

。

2026年3月5日

基础养老金再提标20元

全国最低标准升至163元/月，连续第三年每年+20元

。

2009年

城乡居民养老保险试点启动

制度从零起步，基础养老金最低标准仅55元/月

。

14倍差距能一步追平吗

现实约束不容忽视

城乡居民养老保险领取人数近1.9亿，主要依靠财政补贴支撑。一步到位拉平与职工养老金差距，财政压力远超当前承受能力

。论文强调"渐进推进"——小步快跑、逐年上调、优先倾斜高龄困难老人，而非一刀切统一涨钱。

老一代农民方案

财政专项+国有资产划拨兜底，按年龄段递增：年纪越大、涨幅越大

中青年农民方案

政府与集体经济分担缴费，激励多缴多得、长缴多得，做实个人账户

地区差距同样以倍计算

同一制度名称之下，地域间差异悬殊。上海城乡居民基础养老金已达1555元/月，北京逼近千元，而多数中西部县域仍执行全国最低标准

。四川2026年7月起提至223元/月，80岁以上老人再加发至233元/月

。

理性看待：学术建言 ≠ 政策落地

党校学报具有咨政指向，但论文本身属于学术研究范畴，并非已出台的法规或部委文件

从建言到政策落地，通常需经历课题论证、部委调研、试点测算、正式发文等多个环节

近三年基础养老金连续提标的事实表明，改善方向已在推进中，但幅度和节奏受制于财政承受力