陕西浩公律师事务所 民商事研究院 文章/刘思宇

审理法院：安徽省安庆市中级人民法院

案　　由：行政合同

裁判日期：2019年11月06日

安徽省安庆市中级人民法院行政判决书

编写人

安徽省安庆市中级人民法院 汪雨情

问题提示

情势变更原则在行政协议中的适用

裁判要旨

1.法律法规的变更修改、国家重大政策调整导致协议无法继续履行，行政相对人诉请解除合同的。法院可以适用情势变更原则判决解除协议。

2.情势变更导致行政协议履行不能，法院判决解除行政协议应以发生协议无法继续履行事由时确定协议已经实际解除。

3.行政协议解除后，应根据协议性质和履行情况，判决行政机关采取补救措施。多缴的价款应当予以返还。

基本案情

原告（被上诉人）某县某厂诉称：2010年12月7日，某县某厂通过公开竞买取得某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权，同年12月23日与某县自然资源和规划局（原某县国土资源局）签订《安徽省某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同》。2012年5月30日，双方根据该专题会议纪要签订《安徽省某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同补充条款》。合同签订后，某县某厂按合同约定缴纳了采矿权价款，某县自然资源和规划局向某县某厂颁发了《采矿许可证》，某县某厂进行生产经营。2015年10月16日，某县某厂安全生产许可证到期后，安庆市市县安监部门以某县某厂矿区与怀宁上峰水泥有限公司扁担山矿区安全距离小于300米不再满足有关安全生产监管要求为由，未再给予办理安全生产许可延续手续，自此某县某厂停止矿山开采。2017年2月4日，某县政府法制办公室审查并同意某县自然资源和规划局怀国土资（2016）205号文所提出的某县月山镇象山建筑石料用灰岩政策性关闭有关问题处理意见。2018年5月，某县自然资源和规划局作出安徽省某县月山镇象山建筑石料用灰岩矿资源储量核实报告。某县某厂诉讼请求：1.解除2010年12月23日签订的《安徽省某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同》及2011年5月30日签订的《安徽省某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同补充条款》；2.某县自然资源和规划局退还某县某厂多缴纳的采矿权价款147.4122万元及利息。

被告（上诉人）某县自然资源和规划局辩称:首先，某县某厂是因其矿区与怀宁上峰水泥有限公司扁担山安全距离小于300米不再满足有关安全生产监管要求，被安全生产管理部门未再给予办理安全生产许可证延续，从而导致某县某厂不能开采矿山，某县自然资源和规划局没有违约行为，对于某县某厂不能开采矿山亦无过错，某县自然资源和规划局与某县某厂签订的《安徽省某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同》及《安徽省某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同补充条款》不应解除，某县某厂还应按合同约定向某县自然资源和规划局缴纳采矿权出让价款及滞纳金；其次，某县某厂不能开采矿山后已从怀宁上峰水泥有限公司获得106.5万吨废石作为补偿，即使某县某厂与某县自然资源和规划局间签订的采矿权出让合同解除，某县某厂请求某县自然资源和规划局退还采矿权价款及利息，没有事实和法律依据，请求法院驳回某县某厂的该项诉讼请求。

法院经审理查明：2010年12月7日，某县某厂通过公开竞买取得某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权，同年12月23日某县某厂与某县自然资源和规划局签订《安徽省某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同》，主要约定：本合同项下出让的矿产资源开采矿种为建筑石料用灰岩矿，出让的332类资源储量248.56万吨，开采方式为露天开采，出让年限9年，出让价款1,390万元于合同签订之日起10日内首次缴纳300万元，余款6年内分期缴清。2012年5月30日，某县某厂和某县自然资源和规划局签订《安徽省某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同补充条款》，主要约定：采矿权价款1,390万元于补充合同签订之日起10日内首次缴纳430万元，余款6年内均衡缴清，即每年12月20日前分别缴纳160万元，分期缴纳的采矿权价款不再征收资金占用费。上述两份合同签订后，某县自然资源和规划局向某县某厂颁发了《采矿许可证》，某县某厂分期缴纳采矿权价款共计910万元。2015年10月16日，某县某厂安全生产许可证到期后，因《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》对相邻的采石场开采范围之间的最小距离内200米调整到300米，其与上峰公司扁担山水泥用石灰岩矿之间开采范围安全距离小于300米，不符合新的安全距离要求，安庆市、某县安监部门未再给予某县某厂办理安全生产许可证延续。2018年5月，某县自然资源和规划局作出安徽省某县月山镇象山建筑石料用灰岩矿资源储量核实报告，核实某县某厂矿山截至结算基准日止，保有332类资源储量尚有98.30万吨尚未开采、出让价款为5497144元，某县某厂已开采矿量为150.26万吨、出让价款为8402856元，因某县某厂已缴纳出让价款910万元，尚有缴纳出让价款为697144元的矿量没有开采。诉讼中，某县某厂书面表示放弃赔偿利息损失的诉讼请求。另查明，某县某厂要求某县人民政府按照法律规定对案涉矿山依法实施关闭并给予补偿已经另案处理。

裁判结果

安徽省某县人民法院于2019年7月16日作出（2019）皖0822行初21号行政判决：一、确认某县某厂与某县自然资源和规划局签订的《安徽省某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同》及《安徽省某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同补充条款》自2015年10月16日解除；二、某县自然资源和规划局于本判决生效后一个月内给付某县某厂697144元；三、驳回某县某厂的其他诉讼请求。宣判后，某县自然资源和规划局提起上诉。安徽省安庆市中级人民法院于2019年11月6日作出(2019)皖08行终115号行政判决：驳回上诉，维持原判。

法院认为

法院生效判决认为：本案争议焦点：1.双方之间签订的《安徽省某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同》及《安徽省某县象山建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同补充条款》能否依法解除；2.协议解除时点如何确定；3. 某县自然资源和规划局是否应当退还某县某厂多缴纳的采矿权价款。

2015年10月16日，某县某厂安全生产许可证到期后，因2011年颁布的《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》对相邻的采石场开采范围之间的最小距离由200米调整到300米。安庆市安全生产监督管理局因某县某厂矿区与某县上峰水泥有限公司扁担山矿区安全距离小于300米不再满足有关安全生产监管要求，未再给予安全生产许可延续。自2015年10月16日某县某厂安全生产许可证到期不予延续许可时，某县某厂所竞买取得332类资源储量为248.56万吨，尚有98.30万吨尚未开采。依据《合同法》第九十四条、第九十六条、最高人民法院《关于适用<中华共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，本案因政策更变而使332类资源储量为248.56万吨矿产未予全部开采，案涉合同无法继续履行，合同目的不能实现，法院可以依法判决解除合同。

2015年10月16日，某县某厂安全生产许可证到期后未能获得延续许可，导致采矿权无法行使。双方签订的合同实际已无法继续履行，合同的继续存在已无实际意义。后续的关于矿山关闭、补偿等行为属于协议不能继续履行后的补救措施，不是继续履行协议的行为。据此，可以以发生协议无法继续履行事由时确定协议已经实际解除，一审法院认为自2015年10月16日，双方签订的合同可以确认已实际解除正确，应予支持。

依据《合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。因某县某厂已缴纳出让价款910万元，尚有缴纳出让价款为697144元的矿量没有开采。该697144元系某县某厂多缴的采矿权价款，而不是因不能继续采矿而造成的损失。某县自然资源和规划局认为某县某厂不能开采矿山后已从怀宁上峰水泥有限公司获得106.5万吨废石作为补偿的抗辩理由不能成立。据此，一审法院判决某县自然资源和规划局于判决生效后一个月内给付某县某厂697144元并无不当。

案例评析

2015年5月1日修改后的行政诉讼法明确将行政协议纳入到行政诉讼受案范围。行政协议的解除分为约定解除、法定解除及单方解除。行政主体有权行使行政优益权单方变更、解除行政协议。但行政相对人无权单方面行使解除权，只能请求人民法院解除协议。结合案件双方诉辩主张，本案涉及三个争议焦点：1.能否适用情势变更原则解除协议；2. 解除行政协议解除日期起算点如何确定；3.协议解除后的法律后果如何承担。

一、情势变更原则在行政相对人要求解除行政协议中的运用

情势变更原则之适用在民事合同变更和解除中的运用比较常见亦十分重要。《行政诉讼法》没有对“情势变更”做出相关规定。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政协议时，在行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由此可见，行政协议变更和解除的审查可以参照民事合同中情势变更原则的适用规则。但由于行政协议不同于民事合同的特殊性质，决定了情势变更原则在行政协议审查中的适用不完全同于民事合同。

（一）我国司法实践中对“情势变更”的界定

情势变更原则是指在协议成立之后至协议履行完毕前，发生了事人缔约时无法预见的，不可归责于当事人的情势变更事实，使原协议赖以成立的环境或者基础发生重大根本性变化，导致协议履行不能或者继续履行显失公平，可以据此变更或者解除协议的原则。情势变更不同于不可抗力，也有别于商业风险。情势变更原则的适用意义在于为追求公平，在协议双方当事人约定意志之外，重新分配利益及风险。从维护交易秩序和市场稳定角度出发，为防止情势变更原则被滥用而影响市场正常的交易秩序，最高人民法院《关于正确适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）服务党和国家工作大局的通知》（法[2009]165号）要求，严格履行适用情势变更的相关审核程序：如果根据案件的特殊情况，确需在个案中适用的，应当由高级人民法院审核。必要时应报请最高人民法院审核。由此可见，民事法律规范对于法院判决决定适用情势变更原则的情形作了严格规定。行政协议系基于公共利益需要而订立的，笔者认为行政协议中情势变更原则的适用条件应该慎重把握，在参照使用民事法律规范关于情势变更原则适用的规定时，还需要考虑到是否影响公共利益等因素。

（二）行政协议中“情势变更”原则的适用条件

最高人民法院在《关于适用<中华共和国合同法>若干问题的解释（二）》第26条规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。结合行政协议不同于民事合同的“行政性”和“契约性”双重属性，在行政协议中适用“情势变更”需同时具备以下条件：1.发生变更的情势具有“不可预见性”；2.发生变更的事由是不可归责于当事人的；3.情势发生变更的时点限制在协议成立之后至协议履行完毕前；4.发生变更的事实具有根本性；5.情势变更需达到致使履行协议“显示公平”的后果；6.适用情势变更原则不会对公共利益造成损害。7.情势变更事实发生应完全排除行政机关权力干预。如本地区政策调整是否存在协议行政机关方存在滥用权力的情形。

本案中，某县某厂2010年取得某县月山镇家山建筑石料用灰岩矿采矿权，并依法取得安全生产许可证后，因2011年颁布的《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》对相邻的采石场开采范围之间的最小距离内200米调整到300米，该规定导致某县某厂安全生产许可证到期后不能延续审批。《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》的制定机关是《国家安全生产监督管理总局》，属于部门规章。该部门规章调整变更具有不可预见性，亦可排除行政机关一方干预，安全生产许可证系涉案《采矿权出让合同》继续履行的必要条件，许可证到期不能延续直接导致采矿权无法继续行使，致某县某厂合同约定的权利无法实现，某县某厂在采取要求相关行政机关关闭矿山并补偿的维权措施后，因政策更变而使332类资源储量为248.56万吨矿产未予全部开采，要求退还多缴的采矿权价款。此情形下根据情势变更原则判决解除合同，并退还多缴的采矿权价款，符合交易公平原则和比例原则，亦未损坏公共利益。

二、法院判决解除行政协议解除日期起算点的确定

对于行政相对人提起诉讼请求解除行政协议时，法院判决解除行政协议，如何确定协议解除时间点,对于协议解除后，协议双方附随义务的履行至关重要。《中华人民共和国合同法》第九十六条规定，当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。由此可见，合同法上规定了当事人自行行使解除权，解除时间系以“通知”为节点，通知到达对方当事人时解除。至于通过诉讼方式解除合同，解除时间点的确定民事司法实践中存在较大争议。大致分为两种观点，一种观点认为以起诉状副本送达对方时为解除合同的时间；另一种观点认为合同自法院判决生效之日起解除。由于行政协议不同于民事合同，行政协议的解除直接涉及到对公共利益的影响。笔者认为，法院判决解除行政协议时，解除时间点的确定不宜一概而论。行政协议涉及公权力属性，由于起诉状副本仅是法院审理案件的程序性通知，不具备解除协议的正式通知性，鉴于审慎原则，法院判决解除行政协议时不宜以起诉状副本送达时间确定解除日期。

法院判决解除行政协议解除日期起算点的确定可以以判决生效之日为一般原则，根据行政协议具体性质和诉讼请求确定解除日期起算点为例外。案件审理过程中，应当引导双方当事人就协议解除的时间点进行诉辩主张，结合具体案情，并权衡相关利益影响，综合确定解除时间点。本案中，2015年10月16日，某县某厂安全生产许可证到期后，安庆市、某县安监部门因原告矿区与某县上峰水泥有限公司扁担山矿区安全距离小于300米不再满足有关安全生产监管要求，未再给予安全生产许可延续。因采矿权无法行使，双方签订的合同实际已无法继续履行，合同的继续存在已无实际意义。后续的关于矿山关闭、补偿等行为属于协议不能继续履行后的补救措施，不是继续履行协议的行为。据此，可以以发生协议无法继续履行时确定协议解除日期。确定自2015年10月16日，双方签订的合同已经实际解除。

三、情势变更情形下行政协议解除的法律后果

行政协议解除后，协议双方之间的协议关系终止。参照《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。行政协议解除法律后果：恢复原状、采取补救措施、赔偿损失。因情势变更导致行政协议解除法律后果如何承担？因赔偿责任是在违约情形下产生，而情势变更系非协议任何一方的责任，故因情势变更解除行政协议不适用赔偿原则，应适用补偿原则。因情势变更而遭受不利益的行政协议相对人有权向行政机关主张补偿，要求恢复原状、返还财产或采取补救措施。本案中，因情势变更导致安全生产许可证无法延续许可，某县某厂有权要求行政机关采取补救措施，申请行政机关按照法律规定对案涉矿山依法实施关闭并给予补偿（已经另案处理）。本案某县某厂主张的697144元系某县某厂多缴的采矿权价款，不是因不能继续采矿而造成的损失。协议解除后应该参照合同法的规定，予以返还。

四、适用本案例时应注意的问题

本案属于行政协议相对人请求法院裁决解除协议的情形，对于情势变更的认定系通过司法审查方式进行。法院在审查认定情势变更时，综合考虑各方面因素，从有利于交易利益和公共利益保护的角度从严准确认定。因情势变更的适用条件严格，其不同于商业风险和不可抗力，实务中对情势变更原则的准确适用及把握较为困难，规定和适用情势变更原则最大的困难在于如何确定该原则的适用条件，即确定何谓“情势”，以及情势的变更达到何种程度方能调整或者解除合同。这是重要的法律政策考量，也是复杂的法律解释技术[1]。

行政协议作为政府与企业合作的桥梁，行政协议的裁判效果直接关系到招商引资等重点项目能否落地，直接影响地区营商环境的构建。对行政协议案件审慎审查，情势变更原则的合理适用，有利于对行政协议非行政主体一方利益的维护，有利于重信守诺政府形象的建立，进而有利于维护市场交易秩序的稳定，优化营商环境，推进区域治理体系和治理能力现代化。