【毛振华：构建政府债务长效机制需要做好“两个优化”】公共财政和债务问题已成为当前国内外关注和讨论的核心议题之一。我国政府债务结构与主要经济体存在明显差异，地方债务占比更高，并且多年来依托融资平台等主体进行融资扩张和基础设施建设。在当前新旧动能转化的关键阶段，经济呈现比较明显的结构性分化，高技术产业、出口等新动能表现亮眼，但房地产等传统动能还在调整，土地出让收入呈现两位数的下滑，财政收支矛盾和地方债务问题愈加凸显。构建政府债务长效机制势在必行，将事权与财权紧密结合是关键，在此基础上理性看待政府债务，通过“两个优化”发挥债务对于经济增长的引擎作用。
一、我国政府债务风险总体可控，具备可持续扩张的基础IMF最新报告预警全球公共债务处于历史高位，预计2030年前超过全球GDP的100%，债务高企、利率居高、公共支出需求持续增长的背景下，几乎所有经济体都面临紧迫的财政挑战。近年来，稳增长压力较大叠加大规模债务置换深入推进的背景下，我国政府部门债务持续大幅扩容，预计2026年末，包含国债、地方政府法定债务及财政部口径的地方政府隐性债务在内的政府部门债务余额超过110万亿。从国际比较看，BIS可比口径下，2025年末我国政府部门杠杆率为99.3%，与发达经济体的平均水平（105.4%）相比处于较低水平，也显著低于日本（194.5%）、美国（116.4%）、法国（116.0%）、英国（102.2%）、加拿大（100.2%）等主要经济体，政府债务风险总体可控。同时，我国拥有庞大的国有资产支撑，能够保障债务平稳偿付，为债务扩张夯实基础。
对于当前的中国经济而言，在投资主体、消费主体基本面没有实质性改善的情况下，货币宽松并不是“万能药”，要从根本上解决信心不足、需求疲软、信用收缩的问题，需要财政政策有更大的突破，不能把关注度过多放在债务扩张上，而是正确认识并期待政府债务在逆周期调节中发挥引擎作用，在其他引擎都失效的情况下，通过政府支出来弥补市场支出的不足，推动需求从收缩走向扩张，才是破解短期和中长期经济问题的关键。
二、构建政府债务长效机制势在必行，但面临两大现实挑战第一个挑战是政府债务的结构性矛盾。从整个政府债务盘子来看总量处于可控范围，杠杆率低于美国、日本等发达国家，但从债务结构来看，仅从显性债务口径来比较，央地杠杆率相差约10个百分点，地方债务占比较高、为57%，如果考虑地方隐性债务及城投有息债务后进一步增加至近八成，并且地方债务层面又存在收入与偿债能力不相匹配的情况。妥善处理政府债务的问题，需要统筹考虑债务总量和债务结构两个方面。
第二个挑战是债务风险的传导。回顾过往，地方政府通过土地抵押进行债务融资扩张、驱动投资的模式虽为我国经济增长提供强劲动力，但也引发地方信用膨胀的问题，积累大量风险，部分经济薄弱的地方以少量税收撬动巨额债务支撑超规模基建。地方政府在举债方面的无序扩张、在使用借款时未能有效发挥其带动经济增长的效应、未合理安排债务偿还等状况均有可能导致地方政府债务出现风险。而且我国是单一制国家，与西方实行联邦制国家不同，一个地方的政府债务风险有可能会引导和传递到其他的政府系统，或者在地方政府间跨区域传递，这是值得注意的。打个比方，美国等联邦制国家实行地方自治，各级政府就像轮船的船舱，彼此有隔断，即便一两个船舱漏水，也不会影响整艘船；而单一制国家，如同大通仓，极端情况下地方债务可能会拖累中央政府、拖垮整艘船。
三、构建政府债务长效机制的关键在于事权和财权紧密结合，做好“两个优化”从债务的深层根源出发，将事权与财权紧密结合是关键。目前我国地方财政支出占比高于美国、日本，而且教育、社保、医疗这些关系千家万户的支出，大头压在地方身上，可以说是“小马拉大车”——事多、责大、钱少，这个结构不改，地方债务问题就是按下葫芦浮起瓢，很难化完。下一步，就是把三中全会提出的财税体制改革快速落到实处，比如拓展地方税源、适当加强中央事权、提高中央支出比例等等，还可以逐步上移教育、社保、医疗等领域地方支出责任，这不是什么激进主张，就是把权责清晰、财力协调的现代财政制度真正建起来。
在此基础上，要理性看待政府债务，它的本质是“提前使用未来的财政资源”，不能“债务恐慌”，也不能“债务麻木”。在当前市场主体基本面没有实质性改善的情况下，货币宽松难以破除信用收缩，财政政策和公共债务仍然要发力，刺激内需，拉动经济增长。这个过程中要做到两个优化：
一是债务结构要优化，加大中央加杠杆力度。这些年大家一直讨论的地方政府债务风险，本质上是“需要消化的经济发展成本”，但如何合理、有序地消化这一成本，首先需要构建更为合理的债务结构，既能优化成本，也能减轻地方包袱，释放中央、地方两个积极性。当前我国中央债务占比有所上升，2026年底大概会到43%，但站在全球视角看，这个比例还是很低的，美国、日本这些经济体的中央债务都超过了八成，教育、卫生、养老等公共支出责任也更多由中央承担，所以中央政府既有加杠杆的必要，也有加杠杆的空间。
二是债务投向要优化，建议通过三个“十万亿”启动内需和消费。过去几十年中国在投资上花了大力气，由于当时投资效率较高，经济能够在较短的时间内触底回升，但随着传统基建逐步饱和、边际效益递减，之前的“老模式”已经不再适应现在的发展阶段，低效、无效的基建投资反而会导致资源配置扭曲，因此需要在消费端持续发力。三个“十万亿”，第一个是发十万亿现金补贴，提振居民信心和消费能力；第二个是一次性推出10万亿债务置换，清偿政府拖欠款，帮助企业正常开展生产经营活动，也能促进就业、改善预期，还能维护政府信用，一举多得，若无法一步到位，可采用滚动展期的过渡方式，由地方政府承担利息支出；第三个是发放十万亿补贴推动保障房顺价销售，现在我国的房地产市场已经进入存量时代，政策应该从过去扩大建设和投资的思路，逐步转向控制供给与消化库存并重，“8.28新政”效果还待观察，需求端还是可以考虑通过住房补贴支持中低收入群体购房。此外，科技创新、新质生产力是当前经济增长最具潜力的点，债务投向也需要跟着增长逻辑走。现在全球科技竞争白热化，人工智能、量子信息这些前沿领域，投入大、周期长、风险高，需要政府债务发挥引导性作用，“投早、投小、投硬科技”，坚持投、管、收并重，畅通科技、产业、就业、收入、消费循环，修复微观主体预期，实现债务与经济增长的正向循环。