非法行医处罚适用乱象：未备案还是无证许可？基层执法亟需统一标尺

一场乳山非法行医案件的入库与出库，在全国卫监系统掀起持续热议。这场争议早已超越个案对错，直指基层执法最棘手的核心难题：场所提供者仅出租场地、不参与诊疗，场内出现非法行医行为时，究竟该按“诊所未经备案执业”处罚，还是按“未取得医疗机构执业许可证擅自执业”处罚？

自2022年《医疗机构管理条例》修订落地，我国医疗机构正式确立“许可+备案”双轨管理模式。两套制度对应两套截然不同的罚则，罚款额度、处置力度天差地别。但时至今日，两类违法情形的适用边界模糊、各地裁判尺度不一、法条竞合无统一标准，让无数基层卫生监督员陷入“办案如走钢丝”的两难困境：罚重则恐诉讼败诉、处罚被撤销，罚轻则怕被认定履职不力、追责问责。

规范非法行医执法尺度、厘清备案与许可处罚边界，已经成为全国卫监系统亟待解决的刚需问题。

一、双轨罚则割裂：一字之差，处罚悬殊

2022年修订的《医疗机构管理条例》，重构了医疗机构执业准入规则，明确普通医疗机构实行许可管理、符合条件的诊所实行备案管理，同时完成了违法罚则的精准切割，让两种非法行医行为的处置力度形成巨大鸿沟。

根据条例规定，任何单位和个人未取得执业许可证或未经备案，均不得开展诊疗活动，但两类违法行为的处罚标准完全独立：

1. 未取得医疗机构执业许可证擅自执业

该情形直接援引《基本医疗卫生与健康促进法》第99条处罚，属于重罚范畴。执法处置包含责令停止执业、没收违法所得、没收涉案药品及医疗器械，罚款按违法所得五倍至二十倍计算，违法所得不足一万元按一万元核定，最低罚款5万元，打击力度极强，适用于需持证许可的正规医疗机构无证执业场景。

2. 诊所未经备案擅自执业

该情形适用《医疗机构管理条例》专属罚则，处罚力度相对宽松。仅没收违法所得、处以3万元以下罚款，无没收药品、医疗器械的处罚条款，且仅在当事人拒不改正的情况下，才可责令停止执业活动。

同一非法行医行为，因法条适用不同，可能出现“最高3万罚款”与“最低5万罚款”的巨大差距，处置措施更是有无没收器械、药品的本质区别。

而实务最大的争议痛点就此诞生：医美店、理疗馆、养生门店、私人诊所等场所，经营者仅提供场地、对接客源、收取租金或分成，本人不实施诊疗操作，场内医师、技师开展非法行医活动，该如何定性？

是归为“诊所未备案轻罚”，还是认定为“机构无证重罚”？没有全国统一标准，全凭基层执法人员个人理解、地方司法裁判口径界定，直接导致执法办案充满不确定性。

二、司法尺度分裂：同案不同判，基层进退两难

法条边界的模糊，直接造成司法审查标准的分化。全国各地法院对同类非法行医案件的裁判观点截然相反，彻底放大了基层卫监的执法焦虑，形成“左右不讨好”的尴尬局面。

裁判情形一：支持无证重罚，认可场地经营者主体责任

多地司法机关认定，场所经营者即便不亲自实施诊疗，只要存在提供执业场地、对接行医人员、参与收益分成、统一经营管理等行为，就属于组织开展诊疗活动，构成完整的医疗经营主体。

此类案件中，法院支持卫健部门适用《基本医疗卫生与健康促进法》99条，按“未取得执业许可证擅自执业”作出最低5万元罚款、没收器械药品的处罚，依法维持行政处罚决定，认定场地经营者需承担整体非法行医的主体责任。

裁判情形二：否定重罚适用，认定属于备案违规

以乳山案二审判决为典型代表，法院作出完全相反的认定。裁判观点明确区分场所设置者与实际行医者双重主体，认为场地经营者无诊疗行为，场所性质符合普通诊所范畴，仅存在未备案违规问题；而实际操作人员的无证行医行为，单独适用《医师法》追责，最终择一重罚处置，排除了《基本医疗卫生与健康促进法》重罚条款的适用。

一边是法院支持从严重罚，一边是二审改判纠正法条适用错误。基层监督员办案彻底陷入两难：

适用重罚条款，大概率遭遇行政复议撤销、行政诉讼败诉；

适用轻罚条款，极易被上级督查认定为打击非法行医不力、履职不到位。

“案子敢查、证据敢取、定性不敢定”，成为全国基层卫监人的普遍职业困境。

三、地方各自摸索：两套执法思路，全国法治难以统一

在国家层面尚未出台统一法律适用指引的空白期，河南、湖北等多地率先出台地方执法文件、复函指引，试图破解本地执法难题，但两地处置思路截然不同，进一步凸显全国执法尺度的碎片化问题。

河南：区分主体，优先适用备案罚则

河南出台无证行医查处专项法律适用规范，明确拆分场所设置者与实际行医者责任。针对经营者仅提供场地、不参与诊疗的案件，若涉案场所属于诊所备案管理范畴，优先适用“诊所未经备案执业”轻罚条款，不对经营者跳转适用5万元起罚的重罚规则。

同时实行“双罚分离”：场地经营者按未备案违规处罚，实际执业的医师、无证人员，单独依据《医师法》区分资质另行追责，权责划分清晰、处罚尺度温和统一。

湖北：聚焦高危项目，从严适用无证许可重罚

湖北针对医疗美容类非法行医出台专项复函，明确打钉穿刺、医美微创等高风险诊疗项目，不适用诊所备案轻罚规则。

对于生活美容、非医疗门店出租场地开展医美、穿刺等高危诊疗活动的，直接认定为“未取得医疗机构执业许可证擅自执业”，统一适用《基本医疗卫生与健康促进法》重罚条款，从严打击场所经营主体的违规行为。

两地规则各有侧重、逻辑相悖，直接造成同案不同罚、跨省不同规的乱象：相同的场地出租、他人行医模式，在河南最高罚3万，在湖北最低罚5万，执法公平性、法治统一性大打折扣。

四、基层执法四重风险：一线人员成规则模糊的“兜底者”

大众普遍认为，打击非法行医的难点在于线索排查、证据固定、当事人抵触，却忽略了最大执法风险来源于法律适用的不确定性。长期以来，基层卫监人员独自承担着法条模糊带来的全部职业风险，核心风险集中在四点：

第一，法条竞合风险。单一非法行医行为同时触碰多部法律法规，无全国统一适用优先级，定性完全依赖办案人员主观判断，自由裁量空间过大，出错概率极高。

第二，过罚不当风险。大量小微理疗、养生门店违法所得微薄，若机械适用5万元最低重罚，极易违背“过罚相当”原则，大概率被司法机关认定处罚不当，予以撤销。

第三，履职追责风险。执法陷入闭环悖论：罚重了，因法律适用错误败诉追责；罚轻了，因打击非法行医不力、监管缺位被问责，进退皆有风险。

第四，尺度变动风险。无固定裁判标准，同一案情、不同法官、不同时段，可能得出完全相反的判决结果，导致基层案件无法预判复议、诉讼结果，办案毫无底气。

基层卫监从不畏惧一线摸排、深夜取证、直面矛盾，真正畏惧的是规则不透明、尺度不统一，每一次办案都在“裸奔承压”。

五、破局之路：三套解决方案，从应急兜底到长效治本

针对非法行医许可与备案处罚的适用乱象，结合当前立法进度与执法现状，行业内形成三条清晰的解决路径，各有优劣、循序渐进。

路径一：立法修订（最优治本，但周期漫长）

通过修订《基本医疗卫生与健康促进法》《医疗机构管理条例》，从立法层面彻底厘清许可类机构与备案类诊所的边界。

明确界定场地经营者、实际行医者的权责划分标准，细化法条竞合时的适用规则、裁量标准，从根源消除法律漏洞。但修法流程复杂、涉及部门多、博弈周期长，无法解决基层当下的执法燃眉之急。

路径二：国家统一指引（最理想、最急需）

由国家卫健委牵头，联合司法部、最高法等部门，出台全国统一的非法行医法律适用专项指引。

针对性明确所有争议焦点：场地与行医主体分离的追责规则、高低风险诊疗项目的罚则适用、备案与许可的区分标准、法条竞合的选择逻辑。一份全国统一的指引，可彻底终结地方各自摸索的乱象，消除同案不同罚问题，最大限度降低基层执法风险，是当前行业最迫切的期待。

路径三：省级细则兜底（应急实用，局部统一）

在国家指引落地前，各省借鉴河南、湖北试点经验，快速出台本地执法裁量基准、典型案例指引。

明确省内非法行医的定性标准、罚则适用边界，先实现一省之内执法尺度统一，为基层提供明确办案依据。该方案落地快、实用性强，但无法解决跨省执法差异，难以实现全国法治统一。

给基层一把标尺，让执法不再承压

严厉打击非法行医、筑牢群众就医安全防线，是卫健执法的法定职责。但严格执法、公正监管，绝不能等同于让基层执法人员在法律灰色地带独自承压、独自担责。

乳山案引发的全民大讨论，敲响了卫监执法规范化的警钟。许可处罚还是备案处罚，不该依赖个人法理解读、不该依靠地方自由摸索、不该让一线人员为规则漏洞买单。

期待国家层面尽快出台统一执法指引，各省同步细化配套规则，彻底厘清非法行医处罚边界，让每一起案件定性有据、裁量有度、经得起司法检验。唯有规则清晰、尺度统一，基层卫监执法才能行稳致远，真正实现严格、规范、公正、文明监管。医疗纠纷医疗纠纷律师非法行医