湖南“三资”改革落地实操手册：模式、方法与路径全解析

一、资源资产化：从“无形存量”到“有形资本”的转化路径

（一）核心落地模式

1. 分类确权运营模式：参照岳阳“金木水火土数”六类资源分类法，将分散资源按属性归集，通过确权登记转化为可计量资产。

2. 闲置土地“腾笼换鸟”模式：对低效利用土地实施收储、规划优化与精准招商的全链条盘活。

3. 特许经营权开发模式：将公共服务领域的特许权益市场化出让，实现资源有偿使用。

（二）具体操作路径

路径1：六类资源资产化流程（以岳阳为例）

1. 家底清查：由自然资源、财政部门联合开展全域资源普查，建立“资源台账”，明确权属、数量及现状，如岳阳梳理290余个资源运作项目。

2. 分类确权：对“金”（矿山砂石）、“木”（林业碳汇）等资源分别办理权属登记，归集至行业主管部门统一管理。

3. 价值评估：委托第三方机构出具评估报告，如汨罗市通过净矿出让实现财政增收6.12亿元。

4. 转化运营：采用有偿出让、合作开发等方式转化，平江推行生态产品价值核算，实现“点绿成金”。

路径2：闲置土地盘活“三步走”（以望城为例）

1. 土地收储：对产权清晰的闲置地块，经政府批复后按评估价签订收回协议，奠定盘活基础。

2. 指标优化：调整用地性质、容积率等规划指标，提升土地开发价值，如望城区将单一科教用地改为多元开发用地。

3. 精准招商：对接重点产业或民生需求定向引进项目，实现土地高效利用。

路径3：特许经营权市场化运作（以安仁为例）

1. 项目梳理：筛选河道采砂、户外广告、智慧停车等8类可市场化运营的公共资源。

2. 方案制定：明确特许经营期限、收益分成、运营标准等核心条款，如智慧停车项目采用BOT模式。

3. 公开出让：通过招投标或竞价方式确定运营主体，安仁2022-2024年特许经营收益达8.01亿元。

（三）典型落地项目

• 岳阳湿地碳汇项目：通过生态修复转化碳汇资产，首年度交易静态收益预计400万元，成为国际标准淡水湿地修复范例。

• 长沙1456亩土地收储项目：利用土地储备专项债，通过“三线穿透式审核”收储24宗闲置地块，收储周期压缩至6个月。

• 郴州污水处理特许经营项目：2024年公开处置两座污水厂经营权，直接增收6.8亿元。

二、资产证券化：从“固化资产”到“流动资本”的激活方法

（一）核心落地模式

1. 存量资产分类处置模式：采用“用、售、租、股、融”五维方式盘活行政事业单位及国企资产。

2. 基础设施资产证券化模式：通过类REITs、ABS等金融工具实现资产流动性提升。

3. 闲置资产功能转换模式：将非经营性资产改造为公共服务或产业载体。

（二）具体操作路径

路径1：五类资产市场化处置（以岳阳为例）

1. 资产清查：对行政事业单位、国企的实物、股权、特许经营权等五类资产全面盘点，岳阳本级完成212家单位资产确权。

2. 分类施策：

• 用：跨部门调剂办公用房，岳阳整合16处办公区，调剂面积3.2万平方米；

• 售：对闲置资产公开拍卖，岳阳2022年资产处置收入达25.5亿元；

• 租：临街办公楼统一招租，安仁年收租金560万元；

• 股：将经营性资产注入国企，政府获取股权收益；

• 融：通过资产证券化实现融资，湘江集团发行类REITs募资。

路径2：类REITs产品发行流程（以湘江集团为例）

1. 资产筛选：选取优质稳定现金流资产，如1756套保障性住房。

2. 方案设计：组建专业团队研究同类案例，制定符合监管要求的发行方案，明确优先级利率、认购机制等。

3. 审批落地：对接金融监管部门与交易所，开辟绿色通道，湘江集团以2.2%利率创全省新低。

4. 后续管理：建立资产运营监控机制，保障投资者收益。

路径3：闲置资产功能转换操作

1. 需求匹配：调研区域民生或产业需求，如益阳将旧图书馆划给小学缓解教育资源紧张。

2. 改造实施：制定最低成本改造方案，控制改造成本。

3. 移交运营：办理资产划转手续，明确使用责任与收益归属。

（三）典型落地项目

• 湘江集团保租房类REITs：发行规模11.31亿元，认购倍数1.85倍，开创湖南租赁住房证券化先河。

• 岳阳人力资源服务产业园：将原龙山游客服务中心改造，引进30余家企业入驻，实现资产再利用。

• 安仁废旧资产处置项目：494台报废电脑通过公开竞价，从评估价2.25万元增至6.25万元，溢价177%。

三、资金杠杆化：从“财政资金”到“撬动引擎”的放大策略

（一）核心落地模式

1. 存量资金统筹模式：建立闲置资金回收机制，集中用于重点领域。

2. 产业基金集群模式：设立政府引导基金，带动社会资本投向战略产业。

3. “财政+金融”联动融资模式：通过银政合作、创新金融工具放大资金效能。

（二）具体操作路径

路径1：存量资金盘活闭环（以安仁为例）

1. 动态清理：建立“定期清查+限期使用”机制，对行政事业单位实有资金账户全面排查。

2. 集中收回：对超期闲置资金统一收回统筹，安仁2022-2024年收回9646万元。

3. 定向投放：优先用于“三保”支出、债务偿还等民生领域，提高资金使用效率。

路径2：政府产业基金运作（以湘江集团为例）

1. 基金组建：设立科创、生物医药、通航等专项基金，湘江集团基金总规模达467亿元。

2. 项目筛选：聚焦“从0到1”种子期项目，重点布局半导体、低空经济等领域。

3. 投后管理：采用“投资+服务”模式，提供技术转化、产能扩张支持，如注资3000万元培育汇思光电。

4. 退出增值：通过企业上市、股权转让等方式实现退出，形成基金良性循环。

路径3：银政合作融资（以工行遂宁分行为参照）

1. 项目对接：政府与银行成立联合专班，共同梳理可融资资产。

2. 方案定制：针对优质资产设计融资方案，如标准厂房抵押贷款。

3. 快速审批：银行开辟绿色通道，压缩审批周期，实现1个半月内放款。

（三）典型落地项目

• 湘江通航产业基金：2亿元基金精准投向低空经济领域，助力航空航天产业集群建设。

• 岳阳财金集团杠杆运作：统筹上缴收入充实风补基金、产业基金，带动国企融资66亿元。

• 长沙土储专项债模式：创新“20%预付+80%结算”支付方式，用238.54亿元专项债激活1456亩土地。

四、落地保障与风险防控关键动作

1. 制度先行：出台全流程管理文件，如安仁制定7项“三资”管理制度，岳阳配套30多个政策文件。

2. 数字化监管：搭建资产全生命周期管理平台，整合公物仓、预算管理等系统数据，实现“一张网”监管。

3. 定价机制：采用“集体决策+政企协商”双轨定价，如长沙开福区长房地块通过协商达成收储共识。

4. 容错激励：建立资产处置容错纠错机制，对市场化处置给予充分自主权，鼓励创新盘活方式。

5. 收益管理：规范收益上缴与分配流程，确保国有资产保值增值，安仁“三资”财政贡献率提升至21%。