在我国快速城市化的浪潮中，城中村如同一枚枚镶嵌在城市肌理中的 "灰色补丁"。这些由原农村村落演变而来的聚居区，既承载着数百万外来人口的安居梦想，也积累了城市发展中的诸多矛盾。随着新型城镇化战略的深入推进，城中村改造已成为破解城市发展瓶颈、改善民生福祉的关键抓手。据住房和城乡建设部 2024 年发布的《中国城市更新发展报告》显示，全国 337个地级及以上城市中，现存城中村约1.2 万个，居住人口超过2.8 亿，其中外来务工人员占比高达 68%。这一庞大的数字背后，是城市发展必须面对的现实课题。
一、城中村的现状：繁荣与困顿交织的城市褶皱
城中村的形成是我国城乡二元体制转型期的特殊产物，普遍呈现出 "空间无序、人口密集、设施滞后、管理复杂"的典型特征。在空间形态上，城中村呈现出与城市建成区极不协调的景观。以广州石牌村为例，这片占地仅 0.7 平方公里的区域，容纳了超过 15 万人口，建筑密度高达 80% 以上，"握手楼"" 贴面楼 " 随处可见，楼间距最窄处不足 1 米。这种极端密集的建筑形态导致通风采光严重不足，消防通道被挤占，火灾隐患突出。
基础设施的欠账是城中村的另一突出痛点。深圳白石洲在改造前，长期存在基础设施薄弱、环境品质低、社会治安差等问题，直到 2022 年仍有 30% 的居民需要依赖桶装水生活，50% 的巷道没有规范照明。调查显示，85% 的城中村未实现雨污分流，60% 的区域存在供水管网老化问题，40% 的出租屋缺乏基本的消防设施。这种基础设施的滞后不仅影响居民生活质量，更成为城市公共卫生安全的潜在风险点，在新冠疫情期间暴露出重大防控漏洞。
人口结构的复杂性加剧了城中村的治理难度。这些区域往往聚集了外来务工者、小商贩、城市低收入群体等多元人群，人员流动性极强，登记管理困难。同时，本地原住民多以房屋出租为主要收入来源，形成了特殊的 "食租经济" 模式。以上海城中村为例，大部分村民基本上不再以务农为生，其主要的经济来源是房屋出租收入、集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业，很多村民仅靠出租房屋和分红就可以过上不错的生活。杭州九堡街道三村村 2023 年人均可支配收入超 5 万元，较 5 年前增长 70% 以上，其中租金收入占家庭总收入的比重相当可观。
消防安全是城中村最严峻的挑战之一。应急管理部消防救援局 2023 年统计数据显示，全国全年共接报居住场所火灾高达 26.2 万起，占总数的 34%，造成较大人员伤亡的事故时有发生，老旧小区、城中村等区域的消防安全隐患尤为突出。2023 年全国城中村共发生火灾事故 1.2 万起，占城市火灾总量的 23%，死亡率是普通城区的 3.5 倍。
然而，城中村并非单纯的 "城市问题"，其存在也具有一定的现实合理性。作为城市的 "廉租房市场"，城中村为低收入群体提供了低成本的居住选择。北京唐家岭地区的调研显示，其租金仅为周边正规小区的 1/3，有效降低了外来人口的城市准入门槛。同时，城中村内形成的小型商业生态，吸纳了大量就业，仅广州城中村就承载了约 120 万个就业岗位，成为城市经济的 "毛细血管"。深圳白石洲因地段较好、交通便利、商家和居民集中，多家快递公司在此聚集，设置 9 个枢纽型站点，长期活跃的快递、外卖骑手有 1000 余人。
二、城中村改造的必要性：城市发展的必答题
城中村改造的迫切性源于其与现代城市发展要求的深刻矛盾。在新型城镇化背景下，推进这项工程不仅是改善人居环境的民生工程，更是优化城市空间、提升城市能级、促进社会公平的战略举措。2023 年 7 月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，要求按照城市标准有力有序有效推进城中村改造，建设宜居、韧性、智慧的现代化城市。
破解城市空间困境是城中村改造的首要诉求。随着城市核心区土地资源日益稀缺，城中村占据的黄金区位与其低效利用之间的矛盾愈发尖锐。以上海为例，城中村与周边城市地区相比，土地占有率高、利用率低，产出率更低，形成不了城市开发的规模经济，影响了城市土地利用的整体性，造成城市土地资源的严重浪费。具体数据显示，上海城中村土地产出效率仅为周边工业园区的 1/5，商业商务区的 1/20。通过改造，这些低效用地可以转化为商业、科创、公共服务等高端功能空间。深圳大冲村改造后，土地价值从改造前的 50 亿元跃升至 800 亿元，税收贡献增长了 30 倍，充分彰显了空间重构的经济价值。
保障公共安全是改造的底线要求。如前文所述，城中村的建筑安全、消防安全、公共卫生安全问题已到了非解决不可的地步。2023 年长沙某城中村发生的房屋倒塌事故，造成 53 人遇难，暴露了建筑安全监管的严重缺失。这类安全事件不仅带来生命财产损失，更冲击着公众对城市治理能力的信任。通过系统性改造，拆除危旧建筑，规范建筑标准，完善消防设施，可以从根本上消除安全隐患，筑牢城市安全防线。
改善民生福祉是改造的核心目标。城中村居民长期生活在恶劣环境中，改善居住条件的诉求极为强烈。国家统计局 2024 年民生调查显示，城中村居民对 "居住环境改善" 的需求排在各项民生诉求的首位，满意度仅为 42%，远低于城市居民的 78%。改造不仅能为原住民提供更优质的居住空间，更能通过建设学校、医院、养老设施等公共服务配套，提升整个区域的生活品质。西安市未央区在城中村改造中，2020 年以来共投入 5.28 亿元，新建（改扩建）学校 8 所，新增学位 5505 个；高标准新建 2 个社区卫生服务中心，增加床位 102 个，打造医疗养老结合 "双中心"。
推动社会融合是改造的深层价值。城中村的隔离状态加剧了城市的社会分化，形成 "空间隔离 — 资源分配不均 — 阶层固化" 的恶性循环。通过改造打破这种物理隔离，可以促进不同群体的空间融合与社会交往。国务院办公厅《意见》明确要求城中村改造和保障性租赁住房相结合，防止出现新的城中村，下大气力解决我国非户籍居民住房保障和公共服务问题。这种政策导向有助于减少社会对立，增强社区凝聚力。
助力城市更新是改造的时代要求。当前我国城镇化进入 "存量提质" 阶段，城中村改造成为城市更新的重要内容。2024 年我国共实施城市更新项目 6 万余个，完成投资约 2.9 万亿元，综合性成效逐步显露。与新建城区相比，通过改造盘活存量土地，能减少耕地占用，降低发展成本。自然资源部数据显示，城中村改造的土地集约利用水平比新建城区高 40%，单位投资的 GDP 拉动效应高出 25%。在 "双碳" 目标背景下，这种存量更新模式更符合绿色发展理念，能减少约 30% 的建材消耗和碳排放。
三、城中村改造的关键关切：平衡多元价值的实践智慧
城中村改造绝非简单的 "拆旧建新"，而是涉及多元利益调整、复杂矛盾化解的系统工程。近年来各地实践表明，只有把握好关键环节，才能实现改造的初衷，避免引发新的问题。2024 年 11 月，住房和城乡建设部、财政部联合印发通知，将城中村改造政策支持范围扩大到近 300 个地级及以上城市，进一步强化了包容性城中村改造对推进中国式现代化的基础性作用。
坚守民生底线，保障居民合法权益。征地拆迁是城中村改造的核心矛盾点，必须坚持 "以人民为中心" 的发展思想。首先要建立公平合理的补偿机制，确保原住民 "住有所居"。广州采用的"拆一补一"实物补偿与货币补偿相结合的方式，深圳推行的 "容积率奖励" 政策（原住民配合改造可获得额外建筑面积），都有效保障了村民利益。其次要关注外来租户的安置问题，避免 "改造完成、租客离散"的现象。杭州在改造中同步建设 30% 的租赁住房，上海实行 "先建后拆" 的过渡安置模式，为低收入租户提供了缓冲空间。
国务院《意见》开创了将 "民租房" 作为保障性租赁住房的新路径，鼓励将城中村改造中村民富余的安置房以小户型为主单独设计、集中建设并长期租赁用作保障性租赁住房。这种模式可以满足所有类型新市民特别是带孩子的新市民家庭对住房的需求，同时租金水平与非户籍人口可支付能力相匹配，解决了此前公租房和整租房的局限性。
注重有机更新，避免 "一刀切" 式改造。城中村改造应因地制宜，根据区域特点采取不同策略。对于位于城市核心区、建筑密度过高的城中村，可采取整体重建模式；对于具有历史文化价值的村落，则应采用微改造方式。北京杨梅竹斜街改造保留了 70% 的原有建筑，通过修缮加固、功能置换，既改善了居住条件，又保留了老北京的胡同文化。住建部明确要求，2025 年城市更新项目中，微改造比例不得低于 40%。
上海在城中村改造中探索了多种模式，市场化改造由社会力量获得改造主体资格，提供改造资金；村集体自行改造以村集体经济组织作为改造主体，自筹资金、自行补偿、自我安置；政府实施土地储备则由土地储备机构代表政府实施土地征收和安置补偿。广州猎德村利用村集体自行改造模式，仅用 2 个月就完成了整个村 3100 多户村民的拆迁工作，证明了村民自主决策模式的高效性。
传承文化记忆，守护城市精神家园。城中村虽然建筑形态落后，但往往承载着独特的地域文化和集体记忆。改造过程中要避免 "千村一面" 的同质化倾向，注重保护历史建筑、传统街巷、民俗文化等精神载体。成都宽窄巷子改造中，对清代民居建筑进行了保护性修缮，引入本地非遗工坊，使老街区焕发新活力。专家建议建立城中村文化遗产普查制度，对具有保护价值的元素进行建档保护，防止地域文化特色在改造中消失。
完善配套设施，提升社区综合功能。改造不能只关注住宅建设，更要同步规划建设公共服务设施。西安市未央区在城中村改造中，先后投资近 1.7 亿元对 21 条主要道路和 6 条通村路进行提升；投资 3508 万元实施供水工程，目前正在实施遗址区全域自来水供水项目；为 33 个行政村接入了天然气，铺设管道 7.5 万米，实现了 "村村通"" 全覆盖 "。厦门某改造项目规划要求：住宅建筑面积中必须配建 15% 的公共服务设施，包括幼儿园、养老服务中心、社区卫生服务站等，这种配套模式显著提升了社区宜居性。
创新融资模式，破解资金瓶颈制约。城中村改造资金需求巨大，单靠政府财政难以承担。必须建立"政府引导、市场运作、多方参与"的融资机制。2024 年，我国不断创新多元化城市更新投融资机制，12 个省设立了专项资金给予奖补或贷款贴息，12 个省发行专项债近 1000 亿元用于各类更新改造。目前已有 28 个城市设立城市更新基金，总资金规模达 4550 亿元，北京试点的 "城市更新基金" 首期规模就达 300 亿元。
广州探索的 "肥瘦搭配" 模式将改造地块与优质商业地块捆绑出让，提高项目盈利空间。广东还积极探索城中村用地性质变更，提出可将原住宅面积按 2:1 折算为商业面积，增加商业用地面积，给村集体和村民经营，保证村民的长期收益。这些融资创新有效解决了改造资金平衡问题，保障了项目的可持续性。
四、在更新中守护城市的温度与记忆
城中村改造是衡量城市治理能力的试金石，考验着决策者的智慧与担当。这项工程既不能因循守旧，任由城中村成为城市发展的 "短板"；也不能急功近利，搞 "一刀切" 式的大拆大建。它需要在发展与保护、效率与公平、更新与传承之间找到精准的平衡点。
从广州的 "绣花式" 更新到北京的 "共生院" 模式，从深圳的 "综合整治 + 功能置换" 到杭州的 "未来社区" 试点，各地的探索正在勾勒出城中村改造的中国路径。这条路径的核心要义，在于将人的需求置于首位，让改造不仅改变物理空间，更能提升生活品质；不仅优化城市形态，更能促进社会融合；不仅创造经济价值，更能守护文化记忆。
随着城中村改造政策支持范围扩大到近 300 个地级及以上城市，这项工程正在成为中国式现代化的基础性工程。当那些曾经拥挤昏暗的 "握手楼" 被宜居社区取代，当 "脏乱差" 的环境变身绿色空间，当外来务工者依然能找到城市的落脚点，城中村改造才能真正实现其应有的价值 —— 让城市在更新中更有温度，让发展在转型中更具韧性，让每一位居民都能共享城市化的红利。这既是城市发展的必然要求，更是人民对美好生活向往的生动实践。
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