案 情

某县自然资源和规划局对某村村民张某非法占用本村小组土地100平方米建住宅进行立案调查，并作出行政处罚决定，要求张某拆除在非法占用的土地上新建的房屋。后张某未按期履行行政处罚决定，某县自然资源和规划局向法院申请强制执行。

法院经审查认为，根据2020年1月1日实施的新土地管理法第七十八条的规定，农村村民未经批准非法占用土地建住宅的查处职责，由县级以上人民政府农业农村主管部门行使。鉴于申请执行人某县自然资源和规划局的查处职权已经发生变更，裁定不准予强制执行某县自然资源和规划局对被执行人张某作出的行政处罚决定。

分 析

对于农村村民非法占用土地建住宅的处罚职权，实务操作中存在一些争议。有观点认为，在建设用地范围内的村民违法住宅应归农业农村主管部门查处，在农用地上尤其是耕地上违法建住宅应由自然资源主管部门查处。笔者试从地类和职能分工上对上述问题进行剖析，以供参考。

村民违法建住宅所占土地不限于宅基地

按照农业农村部农村合作经济指导司发布的《农村宅基地管理法律政策问答》规定，农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地。但是，并非已经建设住宅的土地都是合法的集体建设用地。

我国地类认定比较复杂，总体来说，有调查地类、管理地类和规划地类。按照《自然资源部办公厅关于按照实地现状认定地类规范国土调查成果应用的通知》的规定，国土调查要按照统一调查标准，依据调查时点国土利用现状认定地类。即：调查地类是按照土地利用现状来确定的，通俗地说，叫作“所见即所得”。

如果在耕地上未批先建，那么在调查中该地块的土地用途就是建设用地。每一年自然资源主管部门都会开展年度土地变更调查，并根据实地情况判定地类，但改变地类的建设行为不一定合法。按照《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》规定，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库及国家永久基本农田数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定；如果当时没有合法的建设手续，应当认定为违法占地，即根据有没有经过合法审批程序判定是否属于违法用地。

如果村民违法建住宅所占用土地是集体建设用地，则意味着该地块并非通过合法方式转为建设用地，原管理地类应当是包括耕地等农用地在内的其他地类。如果管理地类为建设用地，则意味着已经经过合法审批程序不构成违法，农业农村部门无须执法。由于是按照现状地类进行调查，现状地类为宅基地在内的建设用地并不能保证建设行为的合法性，其管理地类既可能是耕地，也可能是其他农用地或者集体建设用地，实际上包括了所有地类。因此，农业农村部门只查处村民违法占用集体建设用地建房的说法不成立。

另一方面，根据土地管理法的规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由农业农村主管部门处罚。该规定实际上明确指出违法主体是农村村民，违法行为是非法占用土地（非特指占用宅基地）建住宅，无论是否取得宅基地审批，无论占用的是何种用途土地，均属于农业农村部门的法定职责，由农业农村部门负责查处。

农村村民非法占用土地建住宅，实际上属于非法占地违法行为的特别情形，主要是身份和建筑类型特定。在2019年修订土地管理法前，土地管理部门都是根据该条对村民违法建房进行处罚的。土地管理法修订后，根据机构改革结果，将村民违法建房的查处主体改为农业农村部门。违法情形没有改变，因此查处范围（主体身份、建筑类型）也不应改变。

自然资源部门对农村村民非法占地建住宅没有查处职能

从机构职能层面看，自然资源部和农业农村部的“三定规定”中明确，农村宅基地改革和管理职责，包括宅基地执法由原国土资源部划归农业农村部。《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》和《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》均规定农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地违法用地查处等管理制度，具体承担指导宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处等工作。农业农村部《关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》提出“统筹推进农村乱占耕地建住宅类房屋专项整治试点，分类确定处置政策，妥善化解宅基地历史遗留问题”。

司法实践也支持这一看法。对于土地管理法关于宅基地管理和查处的规定，各省法院、检察机关在司法裁判及公益诉讼中，均认为农村村民非法占用土地（包括各类土地）建设住宅（包括违建时间在2020年1月以前的）应由农业农村部门查处，如陕西省商洛市中级人民法院审理的商洛市商州区农业农村局不履行法定职责一案、黑龙江省龙江县人民法院审理的龙江县自然资源局对隋某未经批准占用耕地建设住宅违法行为处罚申请强制执行一案、北京市顺义区人民法院审理的程某诉北京市规划和自然资源委员会不履行法定职责一案、湖南省永州市零陵区人民法院审理的杨某诉永州市自然资源和规划局一案、湖北省枣阳市检察院向枣阳市农业农村局就农村村民非法占地建住宅的行为提起行政公益诉讼一案等。

同时，按照“法无授权不可为”的原则，在没有法律授权的情况下，自然资源主管部门继续对农村村民非法占地建住宅的行为（包括违建时间在2020年1月以前的）进行查处，于法无据。

综上，现有法律法规规定、机构职能规定、政策性文件及司法实践的裁判规则等均已经明确农业农村部门和自然资源部门在土地管理法中的执法职责，对农村村民这一特定主体实施非法占用土地（包括各类土地）建住宅这一特定行为（包括违建时间在2020年1月以前的），应由农业农村部门依法监管和查处。这一特定主体和非法建住宅这一行为之外的其他非法占地行为，由自然资源部门查处。

（作者单位：福建省自然资源厅法规处）

来源：《中国自然资源报》

作者：石晨谊

文字编辑：刘超

新媒体编辑：曲冰洁

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