庞溟系中国首席经济学家论坛成员、仲量联行大中华区首席经济学家兼研究部总监，中国首席经济学家论坛成员

导读

国务院2023年8月发布《关于规划建设保障性住房的指导意见》（“14号文”）指出“用改革创新的办法，在大城市规划建设保障性住房”，保障性住房地位提升空前。2024年4月30日召开的中央政治局会议也指出，要统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施，抓紧构建房地产发展新模式，促进房地产高质量发展。基于此，本文围绕“配租+配售”双轮驱动增强闲置房屋及土地资源利用，因城施策夯实保障房供给，以及政策资金主导全方位金融服务为保障房建设保驾护航三方面，为稳步加大保障房建设金融支持力度，实现房地产业良性循环和宏观经济健康增长提供决策参考。

稳步加大保障房建设金融支持力度

2024年4月30日召开的中央政治局会议指出，要结合房地产市场供求关系的新变化、人民群众对优质住房的新期待，统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施，抓紧构建房地产发展新模式，促进房地产高质量发展。在过去一段时间内，国家有关部门和多个高能级城市均在“收旧换新”“以旧换新”、将部分存量商品房转化为保障性租赁住房的“消化存量”和采取“市场+保障”双轨模式“优化增量”“以人定房，以房定地，统筹‘市场+保障’的住宅用地供应安排”等方面，也多有创新。

01

“配租+配售”双轮驱动

增强闲置房屋

及土地资源利用

随着经济和社会的发展，中国房地产市场的形态、结构和特点，都在不断演变。尽管政府在不同阶段积极调控并规范住宅市场，提出“公租房”“廉租房”等政策保障普通民众尤其是低收入人群的居住需求；然而在实践中，相较于城市化带来的人口大规模流入，尤其在高线城市，保障性住房供应仍显滞后，大量外来人口的居住需求面临较大缺口。住建部的调查数据显示，大型城市有70%的新市民和青年人是靠租房来解决居住问题，而存量住房体系中，主要以商品房供应为主。截至2022年年末，公租房、保障性租赁住房、共有产权房等保障类住房仅占5%左右，保障性住房存在明显的供应短板。在此背景下，为实现城市新增人口“居有所安”和经济平稳发展的双重目标，国务院于2023年8月发布《关于规划建设保障性住房的指导意见》（以下简称“14号文”）。

在配租保障房方面，除原有公租房、廉租房等保障体系外，针对新市民和青年人群的“保租房”是当下发力的重点。“十四五”期间，全国原计划筹集建设保障性租赁住房870万套，然而随着实践中部分高线城市人口加速流入以及中央对保障房建设愈发重视，部分城市开始动态调整自身规划以适度增加供应，如深圳将原有规划的54万套提升至74万套，成都将原有规划的25万套提升至30万套等。截至2023年末，根据国家统计局数据，全国已完成建设和筹集约573万套，完成“十四五”期间原计划量的65.9%。

在配售型保障房方面，“14号文”确立了“土地成本+建安成本+利润”的保本微利配售规则和“封闭管理不得上市交易，闲置转让由政府回购”的运营管理机制，主要解决工薪群体、城市引进的科技人员、教师以及医护人员几类人员的住房购买需求。整体规模上，鉴于配售型保障房概念提出相对较晚，目前各地对于该类型保障房规划仍处于政策探索、先行先试阶段。截至目前，据不完全统计，全国重点城市已有超过13万套配售型保障房进入建设期。从数量上看，2024年福州计划筹建套数最多，为1.24万套；北上广深四个一线城市以及西安均在1万套左右；其他二线及三线城市规模均在2000至4000套之间。预计后续各城市将出台相应具体规划，配售型保障房规模占比有望得到提升。

从建设方式来看，保障房的筹建渠道分为新建和存量盘活两种：新建指在新增建设用地中，新建商品房可配建一部分比例保障性住房；其他筹建渠道均为存量盘活，包括企事业单位自有用地、集体经营性建设用地、产业园配套用地、非居住存量房、存量居住房改建五种方式。不难看出，保障房建设将对盘活存量闲置房屋和低效土地资源具有显著作用。

根据“14号文”规划保障性住房的供给，需要先确定保障性用地，主要是将原有闲置低效工业、商业、办公用地，变更土地用途，然后在不补缴地价款的前提下，可以通过划拨模式完成供地。而允许高库存城市将存量商品房改建作保障性住房，则具有一石双鸟的作用：既可以完成保障房供给，覆盖新市民需求，又能去化新房库存，缓解当下商品房市场压力。此外，建成后的项目将执行保障房政策优惠，如水电气价格执行民用标准、增值税房产税减少等税收支持。

02

因城施策，夯实保障房供给

以一线城市和成都、

重庆为例

（一）一线城市：保障性租赁住房的重点供应地区

与廉租房、经济适用房、公租房、共有产权房等较早出现、主要满足户籍人口住房需求的传统保障性住房类别相比，保障性租赁住房（以下简称“保租房”）概念的提出，可以上溯至2015年。当年年底举行的中央经济工作会议提出，要推进以“满足新市民”为出发点的住房制度改革，把公租房扩大到非户籍人口。

2020年的中央经济工作会议进一步明确要求“高度重视保障性租赁住房建设”，并将其作为解决好大城市住房突出问题的重要举措。可以说，保障性租赁住房由此正式成为中国住房保障体系的重要组成部分。2021年7月，《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称“22号文”）指出，当前新市民、青年人等群体住房困难问题仍然比较突出，需加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。“22号文”在进一步明确和完善保障房体系的顶层设计之外，也对保障性租赁住房的具体建设细化了标准和要求。例如，保障性租赁住房应以建筑面积70平方米以下的小户型为主，租金水平低于同地段同品质市场化租赁住房租金等。

由于保障性租赁住房制度设计的初衷就是解决人口净流入的重点城市中的新市民和青年人的住房问题，人口净流入量大、新市民和青年人群体规模可观、住房租赁需求强劲的一线城市，自然是满足保障性租赁城市供给的重点地区。

（二）成都与重庆：多梯度保障房建设与供应

成都与重庆是中国经济第四极的中心城市，在全国人口最多的前四大城市中也占据了两席位，对中国特别是二线城市的保障房建设而言，具有重要的探索价值和指标意义。以重庆为例，其作为西部唯一的直辖市，在房地产领域向来具有政策先行先试的优势。早在“十二五”“十三五”时期，重庆就已大规模兴建公租房，为全国住房制度不断优化改革提供宝贵的实践经验。根据第七次全国人口普查数据，重庆城市家庭租赁廉租房、公租房的户数占比达到6.2%，高出全国平均水平2.4个百分点，这一比例在31省市中位列第三，仅次于少数民族安居工程居多的西藏及云南。成都作为2010年至2022年间全国外来人口流入最多的中西部城市，房地产市场化进程长期领先于全国，对未来如何平衡好住房系统内“市场与保障”的关系而言，也具有重要的示范作用。

保障房建设的首要原则是“以人为本”“人房匹配”，保障房供应规模应与人口流入的速度相适应。成渝两市作为成渝城市群的中心城市，2010年至2022年在人口吸附总量上，两市分别达到614.9万和328.6万人，增幅居全国前列。庞大的流动流入规模催生出大量住房需求，而对于“新成都人”和“新重庆人”来说，租房仍是首选的居住方式。（见图1）

截至2023年年末，成渝两市在“十四五”期间已分别累计筹集保障性租赁住房17.4万套和26.4万套，分别完成计划的58.0%和66.0%。长期来看，保障房作为城市公共资源服务配套的一环，需统筹政策设计、人口流入以及城市发展的共同影响，因时因地动态调整处理顶层设计与实践探索的关系，才能最终实现城市的职住平衡。成渝两地在政策支持上优先将闲置房屋和低效土地资源用于保障房筹集建设，渠道包括新建和存量盘活两种模式：新建指在新增建设用地中，新建商品房可配建一部分比例保障性住房；其他筹建方式均为存量盘活，包括企事业单位自有用地、集体经营性建设用地、产业园配套用地、非居住存量房、存量居住房改建等五种方式。（见图2）

以长租公寓纳保为例，近年来，长租公寓运营品牌纳入保障房体系案例如雨后春笋般出现。从全国范围来看，ICCRA住房租赁产业研究院的数据显示，截至2023年二季度末，全国已开业长租公寓中约有22.4%被纳入当地保租房，规模合计约19.2万套。截至2023年末，头部三家运营商万科泊寓、龙湖冠寓、华润有巢分别纳保10.2万、5.0万、2.5万套长租公寓，对开发商去库存起到重要作用。此外，纳保后的项目将带来保障房相关政策支持，如水电气价格执行民用标准、增值税房产税减少等税收优惠，对项目运营起到促进和提升的作用。

03

政府资金主导

全方位金融服务

为保障房建设保驾护航

历史数据显示，地方财政是保障房建设的主要资金来源，贡献度长期在95%以上。然而，出于保障房本身“保本微利”的民生属性，无论是新建还是存量改造，大规模的保障房筹建仍需要大量低成本资金的长期支持。我们认为，中央政策性资金和社会资本将成为短期破解保障性住房建设资金难题的关键，而地方政府作为建设运营的主力部门，长期来看也应及时灵活使用各种政策工具激发市场活力。

（一）中央政策资金

一是作为财政计划内资金的中央保障性安居工程补助资金。2022年至2024年，中央分别安排租赁住房保障资金224亿, 247亿和119亿元，其中2024年另含141.8亿奖励资金补贴住房保障、城中村改造、老旧小区改造、棚户区改造四大领域。

二是保障性住房再贷款。这也是当下商品房去库存、筹集保障房最重要的资金来源。2024年5月17日，中国人民银行宣布设立3000亿元保障性住房再贷款，利率1.75%，并将2023年推出的在部分城市试点的1000亿元租赁住房贷款支持计划并入管理，该政策将在全国范围全面推广。人民银行将按照贷款本金的60%发放再贷款，后续可带动21家全国性银行贷款5000亿元，支持收购已建成未出售的商品房，用作配租或配售型保障性住房。

三是抵押补充贷款（PSL）和保障房专项贷款。2023年12月央行重启PSL以来，已投放5000亿元（PSL）支持推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。2023年12月国家开发银行向福州市双龙新居保障性住房项目授信2.02亿元，标志着全国首笔配售型保障性住房开发贷款成功落地。2024年4月24日，国家开发银行宣布对青岛市李沧京口路保障性住房项目提供首笔贷款8.08亿元，旨在支持首批2000套配售型保障性住房的建设。

四是特别国债相关资金支持。国家发改委表示，将连续几年发行的超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设的“两重领域”，重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。我们预计，保障房作为城乡融合发展、区域协调发展以及人口高质量发展的重要载体，未来有望获得特别国债资金的长期支持。

（二）地方性金融工具和政策支持

一是地方政府专项债。这也是过往建设保障房最主要的资金来源。据统计，2021年至2023年，地方政府用于保障性安居工程的资金规模分别为6245亿元、6319亿元和4705亿元。2024年专项债投向整体保持十大领域不变，但保障性安居工程领域里新增了城中村改造、保障性住房两个投向。

二是地方政府计提土地出让的溢价资本可作为保障房建设的增量资金。从历史经验来看，为防止楼市过热并推动保障房建设，包括江苏、广东以及山东等全国多省市出台过相关细则，在土地拍卖过程中，对住宅、商业土地出让中的部分溢价资金进行集中计提，用于当地保障房的增量资金来源。

三是创新运营模式。可采用保障房“先租后售，租售联动”模式，提升项目现金流稳健性。新加坡、中国香港、英国、澳大利亚和加拿大等国家和地区都曾推出过“先租后售”模式的住房计划，允许购房者先通过租赁方式获得住房，并在满足条件后有机会购买房屋。内地包括重庆、深圳、上海、东莞和湖北等省市也曾先后对此类模式做出有益探索。

（三）社会资金

商业银行在未来有望加大对租赁住房的支持力度。2024年1月5日，中国人民银行、国家金融监督管理总局发布《关于金融支持住房租赁市场发展的意见》，指出金融支持住房租赁市场发展应以市场配置为主，为租赁住房的投资、开发、建设、运营提供多元化金融服务体系，明确提出支持企业和事业单位依法依规批量购买存量闲置房屋用作宿舍型保障性租赁住房等利好政策。

未来我国“市场+保障”双轮驱动的住房格局将更加完善，保障房建设的战略重要性将进一步提升。相较于过去面向低收入、困难人群的公租房、廉租房等传统保障房体系，未来保障房体系有望更具“普惠”性质，对青年人、新市民等重点群体的覆盖也将进一步扩展和强化。特别是，各级政府可通过回购未售新房、促进存量二手房去库存、盘活改造非住宅物业、收购闲置土地项目、配建配售保障性住房等方式，补充保障性住房房源，打通商品房和保障房的良性循环。

我们认为，应在政策优惠和引导下进一步健全完善以政府投资和政策资金为主、市场引导下的社会化资金为补充、全方位多渠道金融支持的体系，更好地加大投资、融资和运营各环节的资金利用效率和金融支持力度。从中长期看，应着眼于构建多层次、多主体、多渠道的房地产融资体系，从源头处理好人、地、房、钱的关系，做到低端有保障、中端有支持、高端有市场，来实现党的二十大报告提出的“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”“增进民生福祉，提高人民生活品质”的房地产发展方向，实现房地产业良性循环和宏观经济健康增长，推动社会高质量发展。

作者信息：

庞溟（仲量联行大中华区首席经济学家兼研究部总监）

朱建辉（仲量联行华西区研究部负责人）

万嘉栋（仲量联行重庆研究部高级经理）

来源：

投稿精选，原刊于《金融时报》（2024年6月24日）