国家统计局的数据显示，2020年底我国人口规模达到14.1178亿人，16—59岁劳动年龄人口为8.8亿人，就业规模之大远超其他国家。就业是最大的民生，我国就业政策始终坚持与经济社会发展和经济体制改革相结合，始终贯彻以人民为中心的发展理念。回顾百年就业政策成就与历程，对于实现更加充分更高质量就业目标，推动中国经济高质量发展具有重要意义。

就业政策与时俱进

就业政策最早可以追溯到土地革命时期，以直接再分配维持就业所需的生产资料（即土地）为主要内容，以维持农民生计和支援战争为目标。根据时间和内容划分，大致可划分为四个阶段：就业稳定政策阶段、就业促进政策阶段、积极就业政策阶段和就业优先政策阶段。

第一，就业稳定政策阶段，又可细分为新中国成立前的就业保护政策阶段和新中国成立后的统包统配政策阶段。新中国成立前的就业政策主要体现为对就业所需生产资料的直接分配和保护。比如，在土地革命战争时期没收一切公共土地及地主阶级土地并分配给农民耕种；在解放战争时期，“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。新中国成立后，虽然人民对安定生活和建设先进工业国有着强烈需求，但劳动力素质和劳动力结构与生产力发展存在较大差距，党中央随即调整战时就业政策，由国家统一培训和调配劳动力，不断提升劳动者的就业素质，优化劳动力配置结构，最终形成了“统包统配”就业政策，该政策一直延续到改革开放之前。

第二，就业促进政策阶段。1978年党的十一届三中全会的召开，标志着中国进入改革开放时期，计划经济体制下的“统包统配”就业政策亟待改革，探索和形成新的就业政策。1980年，全国劳动就业工作会议提出了“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”就业方针，鼓励和扶持个体经济适当发展。同时，改革劳动力由国家统包统配、一次分配定终身的就业制度。1980年开始，实行“公开招工、自愿报名，全面考核、择优录用”的就业办法，实现了用人单位和劳动者之间的双向选择。国企制定和推行的劳动合同制和1986年“老人老办法、新人新办法”的提出，意味着计划为主、市场为辅的劳动力资源配置体系诞生，我国的“双轨制”就业政策正式形成，就业政策开始转向就业促进。1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》将劳动合同制推广到所有类型的企业，以及1995年针对下岗职工推出的“再就业工程”等，这些举措意味着计划与市场、企业与劳动者的关系发生了深刻变化。加之义务教育的推行和科教兴国战略的实施，劳动者自主择业就业能力普遍提高，市场逐渐成为主要调节手段，计划的影响逐渐弱化。

第三，积极就业政策阶段。学术界在对积极就业政策进行总结时，将其划分为四个版本。其中，积极就业政策1.0确定了积极就业政策的基本框架，以2002年9月《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》为标志。积极就业政策2.0将再就业覆盖面从国有企业下岗人员扩大到了全员，其标志是2005年11月下发的《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》。积极就业政策3.0将部分政策上升为法律，形成法律与政策共同建构的就业调控体系，包括2007年颁布的《中华人民共和国就业促进法》，以及为应对2008年国际金融危机而发布的、被称之为“更加积极的就业政策”的《国务院关于做好当前形势下就业工作的通知》，后者被视为积极就业政策最终形成的标志性文件。积极就业政策4.0则将“创业”纳入就业政策体系中，“以创业带动就业”，掀起了“草根创业”和创业培训的浪潮，开启了中国就业政策的“双创”时代。

第四，就业优先政策阶段。中国特色社会主义进入新时代，我国劳动力市场发生了一系列根本性的转变。劳动力供给逐渐由过去的无限供给转化为有限供给，技能性就业结构矛盾成为主要矛盾——高技能人才供不应求，中低技能人才尤其是低技能人才则供过于求，劳动力供给“剩余”与“不足”并存。人口老龄化的快速发展和人工智能为代表的新科技革命更加凸显了这一结构性矛盾。针对这些新问题、新形势，党的十八大提出要“推动实现更高质量的就业”，党的十九大进一步提出“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业”，就业政策已然上升到战略层面。2019年，中央政府工作报告中明确要求将就业优先纳入宏观调控政策体系。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，实施就业优先战略，要求健全有利于更充分更高质量就业的促进机制，扩大就业容量，提升就业质量，缓解结构性就业矛盾。

向更高质量就业目标迈进

建党百年以来，我们党团结带领全国人民不断探索和创新就业政策，解决了世界最大规模人口的就业问题，就业结构和就业质量等方面取得举世瞩目的成绩。

就业结构随着经济发展水平提高和经济结构转型升级而不断优化，现代化水平大幅提升，第三产业已然成为新时代就业的最重要产业。与经济社会发展水平相适应，劳动者的受教育水平也持续提高。法定休息时间大幅增加，从1949年的59天增加到了目前的120天以上。就业政策不断创新完善和优化升级，增加了工资收入却减少了劳动时间，使工作与生活之间更加平衡。除此之外，我国围绕民生就业问题不断发展劳动保障事业，实现了从无到有、从职工到居民、从城镇到乡村、从部分到整体、从低发展水平到高发展水平的历史性跨越。我国就业形势长期稳定，建成世界上规模最大的社会保障体系。

经济高质量发展必然伴随着高质量的就业及其就业政策，要实现这一目标就必须在坚持中国共产党领导的前提下，推动生产力发展和生产关系变革，同时实现二者的有机协调。新时代向高质量就业目标迈进，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定人民立场和就业优先战略，增强宏观政策的协同效应。加快职业技能人才培养和全方位就业服务体系建设，深化劳动力供给侧结构性改革，将“大众创业、万众创新”推向深入，不断增强人民在高质量就业发展路径中的安全感、获得感和幸福感。

来源：中国社会科学网-中国社会科学报　作者：惠建国 刘冠军

（本文系全国文化名家暨“四个一批”人才项目“马克思‘科技—社会’思想及其发展研究”（中宣干[2016]133号）阶段性成果）

（作者单位：首都经济贸易大学劳动经济学院；首都经济贸易大学马克思主义学院）