行政判决书

（2023）浙06行终436号

上诉人（原审原告）郑某……

被上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区市场监督管理局……

被上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区人民政府……

上诉人郑某因诉被上诉人绍兴市柯桥区市场监督管理局（以下简称“柯桥市场监管局”）、绍兴市柯桥区人民政府（以下简称“柯桥区政府”）投诉举报不予立案决定及行政复议一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2023）浙0603行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，进行了书面审理。本案现已审理终结。

一审法院查明：2023年7月3日，被告柯桥市场监管局收到原告投诉举报华润万家销售的龙宝西洋参片不符合食品安全标准，并要求被告柯桥市场监管局予以立案查处。2023年7月5日，被告柯桥市场监管局对原告的上述投诉事项予以受理，并告知原告受理情况。同时被告柯桥市场监管局向本溪市市场监督管理局发出协助调查函，要求对涉案龙宝西洋参片的生产企业龙宝参茸股份有限公司予以协查。之后被告柯桥市场监管局指派工作人员对华润万家涉案西洋参片进行调查取证。2023年7月11日，被告柯桥市场监管局作出举报不予立案告知书，认为经核查未发现违法行为，根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第（四）项之规定，决定对原告的投诉举报事项不予立案。2023年7月14日，原告向柯桥区政府提出行政复议申请并要求予以听证，柯桥区政府于当日予以立案，并依法通知柯桥市场监管局提交书面答复及相应的证据材料。7月31日，柯桥区政府通知原告及柯桥市场监管局举行听证的时间及地点，8月7日，原告向柯桥区政府撤回听证申请。2023年9月7日，柯桥区政府作出绍柯政复（2023）274号行政复议决定书，维持柯桥市场监管局作出的《举报不予立案告知书》。原告不服，遂讼至该院。

一审法院认为：本案被告柯桥市场监管局具有对绍兴市柯桥区违反相关市场监督管理行为依法查处的职权，其被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。故柯桥区政府作为复议机关，其复议维持柯桥市场监管局作出的涉案不予立案决定，故依法应作为本案的共同被告参加诉讼，故其被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。本案原告系涉案投诉举报处理的消费者，其为维护自身合法权益向行政机关投诉，相关行政机关的处理与否与原告具有利害关系，其原告主体适格。故对被告认为原告非适格原告的辩解，该院不予采信。

《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款规定，市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。该规定第二十条规定，经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正；（三）当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；（四）依法可以不予立案的其他情形。决定不予立案的，应当填写不予立案审批表。

案涉龙宝西洋参片系中药材，参照《国家食品药品监督管理总局办公厅关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》第一条，中药材有药用、食用、兽用等多种用途，判断中药材是否属于药品管理，关键在于界定其用途。该复函第三条规定，未进入药用渠道的中药材，鉴于各地有不同食用传统，不宜强调其药用属性，经营者无需取得《药品经营许可证》。但经营该类中药材不得宣称其功能主治、用法用量等相关内容。案涉“龙宝西洋参片”由龙宝参茸股份有限公司按食用农产品进行生产销售的，包装标识符合《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》的规定。被投诉举报人华润万家将案涉商品放于食品区销售，未强调其药品属性，也未宣传其治疗功效。因此，案涉商品应界定为食用用途，并不属于《中华人民共和国药品管理法》中规定的药品。故原告投诉举报华润万家存在违法销售行为，事实不清，依据不足，被告柯桥市场监管局作出的涉案不予立案决定，合法有据，且程序合法，适用法律正确。

被告柯桥区政府作出的涉案复议决定，程序合法。综上，原告诉请要求撤销不予立案决定及行政复议决定，缺乏依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告郑某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑某负担。

上诉人郑某上诉称：原审法院把中药材和食品农产品混淆一谈，属于认定事实不清，从而作出错误判决，事实如下：1．本案中被上诉人已承认涉案产品属于食用农产品，原审法院只字不提食用农产品，仅以涉案产品是中药材为由驳回本人的诉求，属于明显的认知有误。2．西洋参没有列入药食同源，不属于普通食品原料，涉案生产企业也不属于辽宁省关于灵芝、西洋参、黄铭按照传统既是食品又是药品物质试点企业，另，麻黄、罂粟、西洋参都是属于中药材，但均都未列为传统既是食品又是药品物质名单，不能当作食品安全法中的食用农产品。综上，一审法院未查明事实，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人柯桥市场监管局答辩称：

1．被上诉人不予立案证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。（1）证据确凿。经查：被投诉举报人华润万家于2022年9月1日从宁波华瑶健康产业有限公司以410元／盒的价格购入8盒涉案商品“龙宝西洋参片”，共计购入金额3280元，购入时查验了供货商的《营业执照》、涉案商品的《出厂检验报告》（报告单号：NFC202208-001-002），然后以428元／盒的价格放于在食品区进行销售。涉案商品标签为西洋参片，规格68g／瓶，执行标准：Q／LBSR0005S-2018，产品批号：20220801（合格品），生产日期：2022年8月13日，生产企业：龙宝参茸股份有限公司等内容。以上事实有被投诉举报人的《营业执照》、法定代表人身份证复印件、授权委托书、被授权委托人身份证复印件、供货商的《营业执照》、《销售出库单》、成品检验报告单、《关于龙宝参茸股份有限公司生产销售“西洋参片”相关投诉事宜的回复函》、现场检查笔录、现场检查照片、询问笔录等材料予以佐证。（2）适用法律、法规正确。根据本溪满族自治县市场监督管理局的《关于龙宝参茸股份有限公司生产销售“西洋参片”相关投诉事宜的回复函》、《食品药品监管总局办公厅关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》及《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三十二条等相关规定，答辩人认定被投诉举报人经营“龙宝西洋参片”的行为并没有违法，故作出不予立案的决定。（3）符合法定程序。答辩人于2023年7月3日收到上诉人的《投诉举报（履职）申请书》后，于7月5日向上诉人邮寄送达投诉受理决定书，符合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十四条的程序要求。2023年7月10日对被投诉举报人华润万家进行现场检查，并对被投诉举报人进行询问调查取证，根据掌握的证据作出举报不予立案告知书（市场监管［2023］第071117号）同时以书面形式告知上诉人，符合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十三条第一款、第三十一条第二款的程序要求。综上，可见答辩人的行政行为完全符合法定程序。

2．针对上诉人的诉讼请求及其所陈述的事实与理由，答辩人认为上诉人所陈述的事实与理由没有反映案件的客观事实、对相关法律规定认识片面，所陈述的请求缺乏事实与法律依据，理应驳回。根据《食品药品监管总局办公厅关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》：“三、未进入药用渠道的中药材，鉴于各地有不同食用传统，不宜强调其药品属性，经营者无需取得《药品经营许可证》。但经营此类中药材不得宣称功能主治、用法用量等相关内容”的规定以及《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条第二款：“食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品”、《关于龙宝参茸股份有限公司生产销售“西洋参片”相关投诉事宜的回复函》，涉案商品“龙宝西洋参片”完全符合食用农产品的特征，系食用农产品。依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三十二第一款：“销售按照规定应当包装或者附加标签的食用农产品，在包装或者附加标签后方可销售。包装或者标签回上应当按照规定标注食用农产品名称、产地、生产者、生产日期等内容；对保质期有要求的，应当标注保质期；保质期与贮藏条件有关的，应当予以标明；有分级标准或者使用食品添加剂的，应当标明产品质量等级或者食品添加剂名称。”的规定，涉案商品的标签符合上述规定，答辩人人遂作出不头予立案的决定。

3．上诉人对答辩人作出的不予立案这一行政行为不具有诉讼资格。上诉人作为投诉举报人向市场监管部门反映食品违法行为，本质上系为市场监管部门履行监管职责提供线索，市场监管部门对符合条件的投诉举报有依法履职并作出相应答复的义务，但是否启动对被投诉举报人的查处以及如何查处，则应由市场监管部门依职权进行判断，其执法目的在于维护作为公共利益的市场秩序，执法行为的结果也主要是对被投诉举报人产生影响，对上诉人个人的权利义务则不会产生实质影响。在此情况下，上诉人对不予立案决定提起行政诉讼，明显缺乏利益基础，答辩人据此作出不予立案决定对上诉人的合法权益也明显未产生实质影响，故其起诉不符合法定提起行政诉讼的条件。实际上所有与被举报人进行过交易的人都可能被其经营行为侵害，倘若在这种情况下给予举报人行政复议权和行政行政诉权，那么其他交易者也应当有资格对举报案件的查处结果提出行政复议或提起行政诉讼。那么，行政机关的任何一个决定，都可能被不特定的多数人诉讼，行政行为的效力范围处于失控状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项之规定，公民提起行政诉讼须以其与被诉行政行为有利害关系为前提。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项之规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。故确定投诉举报人与市场监督管理部门的处理行为是否有“利害关系”的关键在于其是否“为维护自身合法权益”。

本案中，郑某在浙江省内不同经营场所购买商品后，以所购商品存在问题为由，多次以相同或者类似理由进行举报，继而申请行政复议或提起行政诉讼，已明显超出生活消费需要范畴，不是行政法应当保护的消费者合法权益。因此，上诉人郑某与案涉不予立案行政行为不存在行政诉讼法上的利害关系。综上，请求二审法院驳回上诉。

被上诉人柯桥区政府答辩称：

1．一审判决事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，应依法予以维持。根据一审法院查明的事实，“案涉‘龙宝西洋参片’由龙宝参茸股份有限公司按食用农产品进行生产销售的，包装标识符合《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》的规定。被投诉举报人华润万家将案涉商品放于食品区销售，未强调其药品属性，也未宣传其治疗功效。因此，案涉商品应界定为食用用途，并不属于《中华人民共和国药品管理法》中规定的药品。”因此，一审法院依法判决驳回上诉人诉讼请求，事实清楚，且符合法律规定，应依法予以维持。

2．上诉人上诉缺乏事实和法律依据。西洋参属于中药材。参考《国家食品药品监督管理总局办公厅关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》［食药监办稽函（2017）47号］第一条规定，“中药材有药用、食用、兽用等多种用途，判断中药材是否属于药品管理，关键在于界定其用途。”该复函第三条，“未进入药用渠道的中药材，鉴于各地有不同食用传统，不宜强调其药品属性，经营者无需取得《药品经营许可证》。但经营此类中药材不得宣称功能主治、用法用量等相关内容。2023年11月17日，国家卫生健康委员会联合国家市场监督管理局印发公告（2023年第9号公告），宣布灵芝、天麻、西洋参等9种物质纳入按照传统既是食品又是中药材的物质目录。因此，上诉人投诉举报华润万家存在违法销售行为事实不清，依据不足，柯桥市场监管局作出的不予立案决定，合法有据，且程序合法，适用法律正确。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

经审理，本院对一审判决查明的事实予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条规定：“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正；（三）当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；（四）依法可以不予立案的其他情形。决定不予立案的，应当填写不予立案审批表。”《国家食品药品监督管理总局办公厅关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》第一条，中药材有药用、食用、兽用等多种用途，判断中药材是否属于药品管理，关键在于界定其用途。该复函第三条规定，未进入药用渠道的中药材，鉴于各地有不同食用传统，不宜强调其药用属性，经营者无需取得《药品经营许可证》。但经营该类中药材不得宣称其功能主治、用法用量等相关内容。

本案中，上诉人郑某系投诉举报华润万家销售的龙宝西洋参片不符合食品安全标准，但案涉“龙宝西洋参片”由案外人龙宝参茸股份有限公司按食用农产品进行生产销售，包装标识符合法律法规规定，且被投诉举报人华润万家系将案涉商品放于食品区销售，未强调其药品属性，也未宣传其治疗功效。因此，根据上述规定，案涉商品应界定为食用用途，不应属于药品管理。被上诉人柯桥市场监管局经过调查作出不予立案决定，程序合法、于法有据，并无不当。另，被上诉人柯桥区政府作出维持原行政行为的行政复议决定程序合法，适用法律、法规正确。上诉人郑某的上诉理由依据不足，本院不予采纳。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人郑某负担。

本判决为终审判决。